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新型城鎮化
本報記者對話國家行政學院新型城鎮化研究中心主任張佔斌:城鎮化是一系列公共政策的集合,體制改革需放在突出位置
華西都市報記者王國平北京報道
堅持走中國特色新型城鎮化道路,推進以人為核心的城鎮化,推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展
——摘自《中共中央關於全面深化改革若乾重大問題的決定》
中國城鎮化發展報告
新型城鎮化最核心的問題還是改革,通過改革走新的道路,通過改革使新型城鎮化更加符合市場經濟的原則,讓市場發揮配置資源的決定性作用。
新型城鎮化是我國從經濟大國向經濟強國邁進中的經濟引擎,既能擴大內需也能創造供給。是推動改革、釋放紅利的重要突破口,是保障和改善民生的重要平臺。
要把生態文明和城鎮化捆在一起來看,讓城鎮化的骨子裡流著生態文明的理念和精神。要盡可能地走集約、高效、綠色、低碳之路,把這些體現在城鎮化過程中。
開篇
改革向夢想之城進發
改革,向著夢想彼岸。35年前,改革開放,這個國人前所未聞的詞,一夜間傳遍大江南北,全球矚目。民族命運得以扭轉,國家未來得以改變,中國從此步入快速發展之路。『三中全會』,成為改革開放的代名詞。
35年後,十八屆三中全會再次高舉改革開放的旗幟,吹響全面深化改革的號角。中國,這艘進入深水區的巨輪,正向中國夢的彼岸乘風破浪。
改革,向著夢想之城。改革開放以來,中國城鎮化進程以2倍於世界平均速度的步伐快速發展。尤其是過去10年,速度之快,規模之大,世界罕見。2011年,城鎮人口首次超過農村人口,中國進入了以城市社會為主體的新時期。歷史上每一次重大變革,總是機遇與挑戰並存。從『鄉村中國』到『城鎮中國』的歷史性時刻,中國的城鎮化之路也走到了量與質的『十字路口』。
城鄉格局的改變不僅僅維系著經濟增長,更關系每一個人的生活能否更加美好。從『地的城鎮化』到『人的城鎮化』,改革呼聲日益強烈。推動戶籍制度改革、異地高考破冰、農民工納入保障房保障范圍……十八大以來,一幅以『人』為核心的城鎮化藍圖正在變為現實。更為欣喜的是,在十八屆三中全會發布的《中共中央關於全面深化改革若乾重大問題的決定》中,我們讀到了破除城鄉二元結構這一歷史性難題的勇氣和決心,更看到了建立新型工農城鄉關系的智慧與路徑。改革的最大紅利必將激發城鎮化的最大潛力。無論農村還是城市,中國大地都將是安居樂業的夢想之城。
在中國改革開放35周年之際,華西都市報、華西傳媒集群推出大型系列報道——《改革向著夢想之城——中國城鎮化發展報告》,立足四川,放眼全國,聚焦這場全球矚目的改革,我們為您走訪長三角、珠三角、京津唐、河南、湖北等多個城市,其中有探索政經分離的廣東四小虎之一佛山南海、全國率先實行15年免費教育的中山古鎮;浙江資本市場第一鎮店口、國內率先提出智慧化城市概念的上海浦東新區、用10年時間再造了一個新蘇州的蘇州工業園區;在鹽鹼灘上長出夢想之城的中新天津生態城,因城鎮化經驗入選哈佛教材的北京鄭各莊村;被稱為『中國首個村級市』的西辛莊……
我們記錄城市變遷、關注人物命運,梳理制度演進。遍布東南西北的足跡,是為了回望中國城市的發展歷程,也是為了記錄觀察當下中國城鎮化的現狀,更是為了探討中國城市未來生長的方向。希望20餘萬字的報道,能為您打開眺望夢想之城的一扇窗——那座城,很真實,很精彩。
作為國務院的智囊機構,國家行政學院在新型城鎮化研究方面一直走在前沿。
而作為國家行政學院新型城鎮化研究中心主任的張佔斌,能夠接觸到從中央到省部級再到司局級的各級層面,因此更能明白政府的需求和困惑。
張佔斌說,中國新型城鎮化最核心的問題還是改革。
新型城鎮化是推動改革、釋放紅利的重要突破口。最核心的問題還是改革,通過改革使新型城鎮化更加符合市場經濟的原則,讓市場發揮配置資源的決定性作用。
新型城鎮化是經濟引擎
華西都市報:省部級乾部們對推進城鎮化是一個什麼樣的態度和看法呢?是否存在分歧?
張佔斌:城鎮化在十八大被作為『新四化』之一提出來,新型城鎮化是我國從經濟大國向經濟強國邁進中的經濟引擎,既能擴大內需也能創造供給。社會各界對城鎮化發展寄予厚望,希望城鎮化能夠擔負起推動中國經濟發展和社會變革的重任。也是打造中國經濟昇級版的重要推動力,是推動改革、釋放紅利的重要突破口,是保障和改善民生的重要平臺。對這些,大家看法基本是一致的。
『新型』城鎮化要做到六『新』
華西都市報:如何理解『新型城鎮化』,現在討論也非常多。
張佔斌:中央講的新型城鎮化道路是綠色、集約、智能、低碳。這幾年我也在琢磨什麼叫新型城鎮化道路,我認為有六個『新』要注意:
第一是新的核心。要以人為本,以人為核心,讓城鄉居民都能得到好處。要從根本上改變以往發展只見物不見人的弊端,重點是農民工市民化的問題。
第二是新的理念。強調的是包容性發展,破除以往城鄉二元體制,破除城市內部的新二元,努力做到機會、權利平等。
第三是新的路徑。這是指工業化、信息化、城鎮化和農業現代化的四化並舉,互相協調推動的城鎮化,在這個過程中城鎮化要有產業做基礎,有了產業支橕、產業基礎,纔可能解決更多人就業問題,城鎮化纔可能立得住。
第四是新的方式。要把生態文明和城鎮化捆在一起來看,讓城鎮化的骨子裡流著生態文明的理念和精神。要盡可能地走集約、高效、綠色、低碳之路。
第五是新的格局。大城市群、大中小城市和小城鎮的布局要科學,要遵循國家的大規劃。而且將來既要考慮到經濟問題,也要考慮到國家安全問題。
第六是新的動力。釋放改革紅利,靠改革、制度建設、體制機制的創新來實現我們新型城鎮化。
這6個方面如果能做得好的話,我覺得有助於城鎮化不走老路,能夠走出一條新路來,對整個國家也會帶來一些變革。
沒有產業支橕是唱『空城計』
華西都市報:不管是發展大城市還是小城鎮,都要有吸納這些人的崗位纔行。
張佔斌:城鎮化的前提就是產業做支橕,沒有產業支橕,人聚集起來之後又得離開。沒有產業支橕的城鎮化,難以提供就業崗位,就是『唱空城計』,就會出現『鬼城』。有了產業纔有就業。
城鎮化產生集聚效益、規模效益和分工協作效益,極大地推動工業化進程。同時,城鎮化不僅能夠推動以教育、醫療、就業、社會保障等為主要內容的公共服務發展,也能夠推動以商貿、餐飲、旅游等為主要內容的消費型服務業和以金融、保險、物流等為主要內容的生產型服務業的發展。
在這一點上,中西部地區相對來沿海地區還有開發餘地,各地可以根據本地特點再進行研究探索。在這個過程中,重要的是要把產業做好,讓產業有競爭力,有了好的產業,有競爭力的產業,我們工業化會更好,同時帶領服務業邁上新的臺階。
在現在這種情況下,應該說大城市對人口的吸納能力還是比中小城市強,原因是什麼?大城市的就業機會多,但還是需要有一個適當的規劃,包括產業布局、公共服務建設等,引導人口適當向中小城市集聚。我覺得除了特大城市、大城市之外,中小城市在中國下一步發展中可能扮演很重要的角色。
但隨著一些中小城市的發展,可以很好地吸納一部分農村人口的轉移。這樣一來,不至於這些特大城市的人口膨脹得太快。
最迫切的是1.6億農民工進城
按照國家統計局統計的數據和戶籍人口統計數據,城市人口之間存在的差,基本就是這2.6億進城的農民工,農民工的城鎮化問題是新型城鎮化最迫切需要解決的問題。
華西都市報:剛剛您提到土地城鎮化快於人口城鎮化,現在官方以及多個研究機構都在提『城鎮化率』的問題,但是數據又常常打架,這個城市化率該怎麼看?
張佔斌:城市化率,國家官方的是兩組數據,一個就是國家統計局的數據,統計方法與國際接軌的。按照這套統計方法,只要在城鎮裡生活6個月就算是市民。這也確實能說明,在一段時間內確實中國有52.57%的人已經在城鎮生活了。
另外一個標准就是按照公安局的戶籍人口計算,我們城鎮化的大概35%的這樣子。
這兩個數據之間有個差,由此又出現了第三個統計數據,介於這兩個之間。因為如果完全按照公安局戶籍的話,等於無視2.6億農民工在城裡的存在,但如果這2.6億人都算城裡人,也不合適,因為公共服務、醫療、教育什麼都沒有。這些第三種統計數據,包括社科院等研究單位都做過,但各家方法不盡相同。
華西都市報:從數據看,農民工的城鎮化問題應該是最迫切的?
張佔斌:是的。按照國家統計局統計的數據和戶籍人口統計數據之間存在的差,基本就是這2.6億進城的農民工。這裡面,大體有1.6億農民工是跨省流動的,基本上是常年在城鎮裡工作生活,這部分人是城鎮化裡最迫切的。剩下的接近1億人,是在本省內流動的。
這麼多農民工沒有安定下來,今後還會不斷增加。解決不好,會造成許多問題。除了重點要加快農民工市民化外,還要考慮到人口向超大城市聚集的勢頭越來越明顯,特別是北、上、廣等超大城市人口壓力越來越大。
為減輕超大城市人口壓力,一方面,要增強中小城市和小城鎮產業發展、公共服務、吸納就業、人口集聚的功能,另一方面,可以探索就近城鎮化的做法。
人物名片
張佔斌
張佔斌,國家行政學院經濟學教研部主任、教授、博士生導師、博士後合作導師。國家社會科學基金經濟學評審組專家、國家博士後基金經濟學評審組專家。兼任東北大學博士生導師、中國公共經濟研究會常務副會長、中國行政體制改革研究會副秘書長、中國國際經濟交流中心學術委員,部分省、市經濟政策顧問、研究員。
主持國家社科基金重點項目、國家軟科學基金項目和中央財經領導小組、中央辦公廳、國務院辦公廳、國家發改委、中央編辦、國資委、民政部、國家質檢總局、廣東省、海南省、重慶市、國家開發投資公司、國家電網公司、中國商飛公司、中國國際經濟交流中心等省部級委托研究課題30多項。
有近20篇《送閱件》獲得國務院總理、副總理和國務委員的批示。研究方向為政府經濟學、發展經濟學,研究重點系公共經濟與公共政策。
專家語錄
『要以人為本,以人為核心,讓城鄉居民都能得到好處。要從根本上改變以往發展只見物不見人的弊端,重點是農民工市民化的問題。』
『要通過財稅金融體制改革,形成有利於城鎮化健康發展的激勵機制。』
『合理確定土地出讓收入在不同主體間的分配比例,將政府土地出讓收入納入公共財政進行管理,減少地方政府對土地財政的依賴。』
核心觀點
●要把生態文明和城鎮化捆在一起來看,讓城鎮化的骨子裡流著生態文明的理念和精神。要盡可能地走集約、高效、綠色、低碳之路,把這些東西都體現在城鎮化過程中,將來纔能有美麗中國。
●城鎮化是一系列公共政策的集合,推進城鎮化過程中涉及到的問題比較多,有一些和城鎮化本身有關系,也有一些問題是全社會的問題,這就需要從國家整體戰略上考慮。
●要更好地發揮市場的作用,政府應該把自身的工作做好,比如說盡可能地簡政放權,減少審批,讓企業自己選擇投資方向,讓老百姓自己決定進城還是不進城。
●新型城鎮化最核心的問題還是改革,通過改革走新的道路,通過改革使新型城鎮化更加符合市場經濟的原則,讓市場發揮配置資源的決定性作用。
●城鎮化的前提就是產業做支橕,沒有產業支橕,人聚集起來之後又得離開。沒有產業支橕的城鎮化,難以提供就業崗位,就是『唱空城計』,就會出現『鬼城』。有了產業纔有就業。
城鎮化是一系列公共政策的集合
華西都市報:新型城鎮化推進需要改革制度建設,具體需要哪些方面的變革?
張佔斌:城鎮化是一系列公共政策的集合,推進城鎮化過程中涉及到的問題比較多,有一些和城鎮化本身有關系,也有一些問題是全社會的問題,這就需要從國家整體戰略上考慮。
今後一段時期推進新型城鎮化健康發展,必須把深化改革特別是體制改革放在十分突出的位置,加大難題的破解。
一是統籌推進戶籍制度改革。必須以城鄉一體化、遷徙自由化為目標和方向,在中央的統一規劃下,加快剝離戶口所附著的福利功能,恢復戶籍制度的本真功能。
二是要深化土地管理制度改革。按照解放和發展生產力,提高土地利用效率和城鎮化的質量、保障農民利益的要求深化土地制度改革。
三是完善住房保障制度改革。要以解決城鎮低收入群體和農民工保障性住房為重點,完善住房保障制度體系。
四是深化財稅金融體制改革。要通過財稅金融體制改革,形成有利於城鎮化健康發展的激勵機制,減少地方政府對土地財政的依賴。
五是優化行政區劃設置改革。加快形成設置科學、布局合理、功能完善、集約高效的行政管理體制。從長遠來看,逐步減少地方政府層級。
老百姓進不進城讓市場決定
華西都市報:那麼在城鎮化過程中政府應該扮演什麼角色?
張佔斌:以往我們的政府可能比較多地扮演著一個主導的角色,在前面猛烈地去推動,很多地方政府也有這種政績思想,所以出現過熱、過猛、過快的情況。
今後我覺得要更好地發揮市場的作用,政府應該把自身的工作做好,比如說盡可能地簡政放權,減少審批,讓企業自己選擇投資方向,讓老百姓自己決定進城還是不進城。
而政府在監管方面還可以更好地發揮作用,可以提高標准,這樣企業和資金就可以進入了。
新型城鎮化最核心的問題還是改革,通過改革走新的道路,通過改革使新型城鎮化更加符合市場經濟的原則,讓市場發揮配置資源的決定性作用。