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近日,國務院發展研究中心公開的“383”方案中,“深化土地制度改革,集體土地入市交易”作爲八大重點改革領域中三大突破口之一,在房地產業對拉動經濟發展具有重要作用的當下,無疑顯得尤爲重要。
在規劃和用途管制下,允許農村集體土地與國有土地平等進入非農用地市場,形成權利平等、規則統一的公開交易平臺,建立統一土地市場下的地價體系;已經形成的小產權房按照不同情況補繳一定數量的土地出讓金;土地改爲國有土地資產公司經營;建立與現代社會發展相適應的土地財產稅制度——“383”方案中的這些提法觸及到房地產製度的深層次調整,有評論認爲,其一旦推行,或能夠有效防止樓市泡沫膨脹、擴大,對一直處在輿論漩渦的中國房地產市場將會產生重大影響。
爲此,《金融投資報》記者採訪了中國房地產業協會副會長朱中一、國務院發展研究中心研究員王國華、四川大學不動產市場研究所所長吳豐、四川省社科院房地產研究中心主任、研究員蔣華東,對可能的調控路徑進行了解讀。
《金融投資報》:土地改革政策中最可能的突破口與發展方向是什麼?
王國華:十八屆三中全會以後,土改還是要從農村的土地確權突破,加大這方面的工作力度。這是因爲農地土地的確權、登記、頒證是深化土地制度改革及其他舉措的根本前提,如果農地不確權、登記、頒證,其他如農地的轉包、出租、互換、轉讓、股份合作,或是通過信託、抵押等方式與金融捆綁在一起,從而增加農民的資產性收益等方面的深入土地改革,將無法推進。不管是按照2013年中央“一號文件”的精神,還是十八屆三中全會“深化土地制度改革”的要求,未來5-10年內,農地的確權、登記、頒證工作都將持續下去。
朱中一:在土改過程中,首先,總的指導思想是城市建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤;其次,在城鎮化進程中,將進城落戶農民宅基地改爲資產流轉,提高其在城市中的住房及租房能力;再次,積極穩妥的推進解決小產權房問題,由政府組織通過規劃許可的小產權房變爲公共租賃房,由符合條件的人進行承租。與之相同,農村集體建設用地建設也可以向該方向發展。
此外,面對當前老齡化嚴重的養老問題,國務院第35號文件指出,“非營利性養老機構可以依法使用國有劃撥土地或者農民集體所有的土地。”這也爲土改的一個提供了方向。
《金融投資報》:小產權房“轉正”能否實現?會使房地產市場產生怎樣的變化?
吳豐:小產權房“轉正”是未來的政策方向,但不會一蹴而就,跟土地政策一樣,應該會出臺試點範圍,提出相應的補交土地出讓金對策,將小產權房進行分期分批次的有一個逐步的過渡而不會在短時間內形成一個大的衝擊。對於市場而言,擁有一定存量的小產權房的“轉正”,一方面能夠釋放出農村土地建設的本身,增加一個土地的增量供給;另一方面,小產權房分次分批的放開,能夠改善人民的預期,分流一部分需求,對於整個房地產市場的供給不足能夠起到一定的平衡作用。
蔣華東:改革明確了土改的“雙軌制”方向,也將過去二元結構的土地管理中存在的矛盾與衝突的產物——小產權房的土地問題向大產權房過渡理順了。不過,還要注意的是,三中全會提案表示要根據不同地區補交土地出讓金,但不同的小產權房形成的時間不同,年代不同,那麼土地出讓金如何計算,是按照建設當時的土地價值還是現在的土地價值?是按照市場評估價還是統一定價?都是必須明確的問題。
《金融投資報》:土地壟斷的逐漸破除,農地流轉的自由化試驗,被認爲是中國房地產未來面對的最大變數之一,如何看待這一問題?
王國華:外界希望農村宅基地和集體建設用地在村集體之外進行流轉和交易。我認爲在現階段對中國土地壟斷的逐漸破除,農地流轉的自由化實驗還不太可能實現。因爲這涉及到數量龐大的小產權房的“轉正”問題和土地用途管制的問題,一旦開閘後果難料。而中國土地壟斷局面將持續相當長的時間,在農村宅基地和集體建設用地的流轉方面,不可能開很大的口子;即便要開也是“走碎步、開小口”。《金融投資報》:十八屆三中全會後,“383”土改部分是否能夠順利通過並落到實處?
蔣華東:我認爲“383”土改部分的通過沒有問題,且通過過後意義非常大,大型城市建設用地不足的矛盾能夠得到相當的補充,對農村經濟的進一步發展,進一步實踐,對農民的收入增加,都能夠起到相當的建設性作用。不過,雖然大的方向很好,但其中牽扯到需要研究的問題很多,許多方針政策還需要進一步細化,並等待中央的進一步明確。具體而言,一是兩種建設用地同地同權,在用途規劃與管制之下,怎樣來保證城鄉的建設用地來統一規劃?如果是徵用,土地出讓金是政府的主要財政收入,如何分配?二是統一規劃當中,大中小城市的農村建設用地如何來進行平衡與協調,能不能公平對待?三是農村集體用地可以上市了,在確權的問題上,有了收入之後怎麼分配,有了風險之後怎樣公擔?
王國華:目前大家都期望看到農村宅基地和集體建設用地的流轉政策出臺,遺憾的是這個政策目前並不明朗。由於農地確權的重要性,具體操作過程的複雜性,確權後推進各項舉措的謹慎性,必將導致此次新的土地制度改革不會有大的突破,對此也不要寄予過大的期望。
吳豐:“383”方案中對房地產的改革力度是很大的,我認爲在實際實行過程中會進行過渡,會在局部區域做試點,加以選擇再來推行;而不會從一開始就做深度廣泛的改革,或者說進行農村土地的開發。此外,一兩年內,與雙軌制的供地模式配套的房產稅也是必須要做的一個動作,因爲房價的結構來說對地方政府形成一個相對比較穩定的稅源,對住房需求有一定的調整作用。整體從調控來說將會呈現出比較偏向於市場化手段的一個較長期的穩健發展。