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“內憂外困”之下,一場由地方政府自發試行,旨在對辦公用房制度進行改革的方案宣佈擱淺。
繼對“三公”經費制度進行改革後,浙江省溫州市在今年的浙江省“兩會”上高調宣佈,將“率全國之先”,於今年4月起,在全市範圍內對辦公用房制度進行改革。
被媒體稱爲“第四公改革”的實驗試點於7年前。核心構想之一在於“超標辦公用房有償使用”,實行政府辦公用房“所有權和使用權相分離,並按市場方式建立收費關係,進行商品化供應,由無償使用改爲有償使用”。
不過,由於未能解決領導辦公用房標準等關鍵性問題,加之與“兩辦”要求存在衝突,改革還未及真正實施便宣佈夭折。被寄予厚望的溫州改革擱淺之後,各地大規模騰退出來的超標辦公用房如何消化,問題仍待破解。記者陳學超
A鹿城實驗:把“閒房子”統一租出去
儘管被視爲溫州“第四公”改革的先行者,溫州市鹿城區最早可追溯至2006年起探索實行的辦公用房改革,與溫州市擬於今年4月在全市推行的辦公用房制度改革並不完全相同。
鹿城區的實驗,初衷在於將全區閒置辦公用房統一出租管理,遏制辦公用房權力尋租。
分別於今年2、3月份發表在《中國紀檢監察報》和國家預防腐敗局網站上的兩篇報道闡述了這一事實。
公開資料顯示,溫州市主城區鹿城區全區行政事業單位房產面積共計1318萬平方米,區屬行政事業單位及下屬機構共417個。
照此推算,每個單位平均擁有3160平方米的房產,足以滿足辦公需要,但現實情況並非如此。鹿城區早前進行的一項調查顯示,各單位的辦公用房實際存在嚴重的“貧富不均”現象。
作爲溫州市的主要商業區,鹿城區可謂寸土寸金。由於行政事業單位房產管理權限分散在各行政事業單位,辦公面積相對寬鬆的單位多數選擇房產出租,將租金視爲彌補財政經費不足的重要來源,而辦公用房不足的單位則需要申請財政撥款新建或者是租賃場地辦公。
上述調查顯示,全區行政事業單位房產中有19%被用來出租、出借,其中用以出租的約23.88萬平方米,年租金收入5616.42萬元;用以出借的約1.2萬平方米。而辦公用房不夠的部門單位向外租借場地,租借的辦公用房總面積達5.1萬多平方米,每年耗費財政資金1302.8萬元。
更爲嚴重的是,行政事業單位房產的管理權限分散,嚴重削弱了政府對房產的統一調控監管能力,也帶來了家底不清、收支混亂、浪費嚴重等一系列問題,滋生了“人情租”“權力租”以及私設“小金庫”等亂象。“最常見的就是租金多年不提價,10多年前是這個價,現在還是這個價,這裏面肯定有貓膩。”在《中國紀檢監察報》上推廣介紹該區經驗做法時,區紀委常委陳立說。
報道還舉例說,位於鹿城區信河街華僑飯店旁的四達大樓,隸屬於公用事業開發公司名下,面積爲1800平方米,年租金卻僅爲36萬元,遠低於市場價格。
試水於2006年,於2012年基本建立起的行政事業單位房產出租管理制度規範建立後,在對全區範圍內的行政事業單位房產進行大摸底的前提下,鹿城區明確由區機關事務管理局受國資部門委託負責全區公有房產出租管理工作,出租收入統一上繳財政專戶,實行“收支兩條線管理”,除去相關稅費後,根據不同性質房產按不同比例的規定,將租金收入返還給原單位。
前述四達大樓,在公有房產統一監管後,通過公開招標,年租金提至106萬元。
不過,“鹿城實驗”並未對備受詬病的超標辦公用房作出具體限制。
在記者拿到的一份名爲《溫州市鹿城區行政事業單位房產出租管理實施細則》的文件中,也沒有查找到相關規定。“區機關事務管理局根據具體申請,根據各單位人數調撥合適的辦公用房。”溫州市鹿城區機關事務管理局局長吳祝凡說。
在向媒體展示鹿城取得的成績時,吳祝凡通常喜歡用的一組數據是:“已收回全區25萬平方米的公有房產管理權,41個單位約4.15萬平方米的辦公用房得到統一配置。初步估計,每年可節約財政資金1200多萬元。”
B溫州“第四公”改革:政府“租樓”辦公
今年的浙江省“兩會”上,溫州高調宣佈將推廣“鹿城經驗”,從4月起在全市範圍內推進行政事業單位辦公用房有償使用制度。
在對“公務用車、公務接待、公費出國”“三公經費”進行改革後,溫州欲推行的這一改革被輿論稱爲“第四公”改革。
儘管發端於“鹿城實驗”,但溫州的“第四公”改革其實與“鹿城實驗”有着本質上的區別。
與鹿城區旨在遏制辦公用房權力尋租不同,溫州市在市級行政單位範圍內進行的這場辦公用房改革,目的在於按照市場方式建立辦公用房收費關係,“按標準用房,按規定交費,多佔多交,節約歸己。”
今年3月8日,由溫州市機關事務管理局起草的《溫州市市級行政事業單位辦公用房管理暫行辦法》徵求意見稿被全文刊發於溫州市政府網站。
當地媒體稱,該“辦法”幾乎將全市所有的“公家房產”一網打盡,全部“公家房產”將交由市機關後勤發展中心統一接收、管理,實現資產所有權和使用權相分離,並按市場方式建立收費關係,進行商品化供應。
簡單說,某個部門要用房,得從溫州市機關後勤發展中心租賃,“房租”是由溫州市財政局根據部門單位的工作性質和需要覈定辦公用房面積下撥的相應“辦公用房使用經費”——一般來說,以“編制定員每人平均建築面積20-24平方米,使用面積12-15平方米”爲標準,按人均面積來覈定,當編制定員超過200人時,取下限。
在拿到“辦公用房使用費”後,各單位按標準用房,按規定向溫州市機關後勤發展中心交費。
5月9日,《暫行辦法》正式下發實施。
次日的《溫州日報》說,這意味着被稱爲“政府租樓辦公”的行政事業單位辦公用房改革“邁出實質性步伐”。
不過,溫州對超標使用辦公用房現象的態度多少顯得有些曖昧——《暫行辦法》規定,若實際辦公用房超出覈定標準,超出部分的使用費需單位自行承擔;若少於覈定面積,多出來的“辦公用房使用經費”可留爲己用。“孃胎”裏帶的其他病竈同樣讓改革從一開始就備受爭議。
由於《暫行辦法》始終未涉及該市各級領導辦公室面積配備標準,“以單位平均面積掩蓋領導幹部多吃多佔”的擔心,成爲衆多質疑聲中的主流。“該限制的是領導的辦公室面積,應該公佈領導辦公室的面積標準和裝修標準,保障普通辦公人員的辦公室面積。”網友“陳酒新開”的留言至今仍保留在溫州市政府網站就此徵求意見稿的頁面上。
網友“7777”則直接指出,《暫行辦法》中第十四條中的“根據實際情況也可依據編制定員按各級工作人員辦公室的使用面積和自然間數予以覈定”,實際上是“爲領導量身定做”。“爲何辦法中不涉及領導辦公用房的標準?”面對媒體追問,溫州市政府法制辦法規處處長黃良林表示,“不便說”。同樣,溫州市級機關事務管理局辦公室主任何孝東也稱,“不清楚”。
C內憂外困:溫州試水半道夭折
在溫州市政協網站上,其下屬的永嘉縣政協、甌海區政協道出了同樣的憂慮。
在基層政協委員們看來,限制辦公用房面積是本次改革的重點,但《暫行辦法》僅限制人均面積的規定過於籠統,不足遏制超標問題發生。“一些單位會通過擠公用空間等方式,‘保住’超標辦公室。另一方面,也會導致一些領導幹部隨意擠佔一般工作人員辦公面積。”
委員們因此建議,根據工作人員級別和工作性質明確辦公用房面積,超出額定面積的一律算超標,同時,對辦公室的內部裝修、內設空間等做出明確規定,如科級以下工作人員辦公室不得設有套間,桌椅、沙發等辦公用具按級別配置等。
作爲溫州市委、市政府所在地,被當地百姓稱爲“政府大樓”的溫州市行政管理中心,由主樓和東西樓以及東西輔樓組成,南接8萬平米的繡山公園,北面與40萬平米的世紀廣場隔河相望。21層高的主樓門廳挑空3層,中廳挑空則有8層高。
由於各層走廊和公共區域普遍較寬,不少部門在走廊放置了健身設備。
在媒體對各地豪華政府大樓的盤點中,這座2005年啓用的大樓多次上榜。
不過,上述政協委員的建議同樣未見詳細迴應。“內憂外困”之下,溫州市市級機關事務管理局局長、溫州市人民政府副祕書長陳波於10月底公開承認,溫州“第四公”改革已經擱淺。
今年5月,雖然當地黨報表示“改革已邁出實質性步伐”,但就溫州辦公用房制度改革接受媒體採訪時,陳波公開表示,改革仍面臨諸多困難,“定標難”首當其衝。
現行的國務院《機關事務管理條例》並未明確規定政府辦公用房的面積標準,而1999年原國家計委《關於印發黨政機關辦公用房建設標準的通知》,其中規定與當前實際情況有一定差距,很難“對號入座”,陳波說。
按照上述《通知》,溫州市行政事業單位人均辦公面積應爲6m2,這顯然與當地規定的人均12-15m2的標準存在巨大沖突。
而今年7月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發的《關於黨政機關停止新建樓堂館所和清理辦公用房的通知》,要求各地按照前述辦公用房建設標準騰退超標辦公用房的規定,則在制度層面完全卡死了溫州改革構想的空間。
陳波承認,如果按照中央相關規定予以執行後,可能會出現各單位、部門因爲辦公用房面積不足當地規定的人均12-15m2的標準“都去拿錢或者大部分去拿錢”的現象。
在這位負責改革具體執行的地方官員看來,前述出臺於1999年的“標準”算不上是“與時俱進”,從而在地方的實際操作中“很難落地”。
對於“內憂”,尤其陳波則不願意過多提及。
談及溫州黨政機關辦超標公用房騰退的時間表和具體超標率,陳波說“有些問題可能不易公開”。
媒體報道顯示,至9月底,河北省直部門清理騰退超標辦公用房8.5萬平米,至10月中旬,山西已清退超標辦公用房64.79萬平米。
在加緊騰退超標辦公用房的大背景下,各地大規模騰退出來的超標用房該怎麼辦?
被賦予衆望卻在“內憂外困”下宣佈擱淺的溫州“改革”,無疑爲這個待解的難題增添了一個更大的問號。