|
||||
日前,《廣州市城市管理綜合執法規範》(以下簡稱《執法規範》)正式印發實施,這是廣州市又一旨在規範城管執法權的制規努力。作爲一名長期關注城管執法的法律學人,我認爲,《執法規範》的出臺,將對破解城管執法領域的諸多困局產生積極的推動作用。
城管執法在解決城市管理領域的職權交叉,進而改善公共環境等方面的作用有目共睹,但是該領域屢屢出現的執法衝突及造成的人身傷亡與財產損毀也將其推向社會輿論的風口浪尖。城管,不僅逐漸成爲公衆茶餘飯後的談資,而且也被看作是和諧社會構建中的一個不和諧的因素。但是,我們不能將此種不和諧局面完全歸結於城管方,在一個社會矛盾叢生、官民極度對立的時代,完全將問題推向城管多少有些複雜問題簡單化的嫌疑。社會治理中,實際上是既有惡官,也有刁民,借用復旦大學孫笑俠先生的話講,如果制度不健全,刁民與惡官總是共存的,每位公民都可能轉變爲刁民,每位官員也有墮落爲惡官的機會。相比將城管“污名化”甚至是“妖魔化”的言論相比,前述論斷可能會引起某些人的不滿或不快,但我認爲這正是客觀冷靜看待城管執法所需的立場。
我無意更無力於爲城管執法做辯護,只是認爲我們不能因爲暴力執法的存在,而對暴力抗法採取選擇性無視的態度,二者並存是當前城管執法領域的真實圖景,而且暴力執法與暴力抗法在解決思路上亦難以徹底割裂。有人主張執法行爲要合乎比例,加強執法機構與其他政府職能部門尤其是公安機關的合作,還有人高呼城管執法應從目前的剛性制裁走向柔性化方式,行政指導、行政合同、行政獎勵、行政資助應該成爲執法者面對問題時的行爲選項。實務屆更是創新不斷,西安市蓮湖區的“標準化執法”與公證人員隨行,深圳市龍崗區的“關愛執法、民族執法、漸進執法”,廈門市的“宣傳、教育、處罰”三步走執法模式,北京市東城區的談判專家介入,深圳市的購買公共服務,再加上一些略帶獵奇色彩的賣萌、眼神、獻花、齊喊等執法方法,執法舉措已然達到令人目不暇給的程度。前述創新的初衷是值得肯定的,在某段時間可能產生的積極作用也不能忽視。但是從長遠看,通過制度,培養與提高城管執法的執法水平纔是治本之策,“打鐵還需自身硬”,只有規範城管的執法行爲,獲得包括商販在內的廣大公衆內心的支持,暴力抗法的現象才能得到逐步遏制,面對暴力抗法時,相關措施的使用也纔能有理有節。
城管不僅僅是一種制度,同時也是對城管法規執行者的代稱。依據美國學者Lipsky的分析,城管是最爲典型的街頭官僚(street-level bureaucracy),他們雖然處在政策鏈條的末端,甚至可以說是“位卑言輕”,卻在執法過程中享有寬泛的裁量空間,如果其行爲失範,任何用意良善的制度都將成爲水中之月、鏡中之花。此次廣州市《執法規範》的創新之處在於,通過成文化的規則爲城管提供執法上的指南,將城管的執法行爲導向更加良善的方向。這種“作繭式”的做法,或將成爲規範城管執法的一種新的典範。《執法規範》共十三章一百五十七條,以“依法行政,執政爲民”爲理念,確立了公正、公開、廉潔、文明的執法原則,無論是體制內的部門協作、案件的審批與會審、執法卷宗檔案管理,還是涉及相對方的執法用語、執法行爲、法律適用、調查取證、執法措施、聽證程序,《執法規範》都做了相當細緻的規定,爲城管執法的規範化明確了全程式、立體化的標準。而且,從具體內容上看,《執法規範》也並非是對已有法規的簡單彙編,而是立足於本地執法現狀,在程序性與實體性環節有的放矢的進行了規定的設置。
在我看來,《執法規範》不僅在具體實施過程中有助於規範城管執法、緩和官民關係,進而爲全國範圍內城管立法的出臺積累經驗,而且這種“作繭”式的理念也值得鼓與呼,這是運行於法治框架之中的政府應有的理念。有了此種不懈的“作繭”努力,不僅城管執法形象有望的全面提升,而且作爲制度的城管其包含的正確與正義的特質,才能爲公衆理解並自覺自願的服從,暴力抗法的生存空間將受到最大程度的擠壓。可以期待,《執法規範》的實施,將爲城管自身的“破繭”注入強勁的推力。一旦“破繭”成功,城管與公衆的關係也勢必從當前的對抗狀態轉變爲維持城市公共秩序的協作者,實現協同治理的願景將爲期不遠。
(作者爲中山大學法學博士,西北政法大學行政法學院講師)