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借鑑西方住房保障的政策實踐,爲降低住房保障的就業負效應,我國保障房建設應該小規模集中,大規模分散,在住房短缺問題解決後,採用住房補貼方式。同時,加強住戶經濟參與、稅收、住房保障和社會保障的統籌設計。
安居樂業一直是公衆重點關注的問題。就住房保障工作而言,在實現安居的同時,既可以促進就業,也可能會損害就業的積極性。在對西方國家住房保障的政策實踐研究中,人們開始注意到住房保障的就業負效應。
在西方社會,許多國家的住房保障(包括實物公共租賃住房和租房補貼),最初的主要目標都是爲中低收入家庭提供基本的住房保障。一戰尤其是二戰後,由政府資助和非營利部門建設管理的公共租賃住房,爲退役軍人及其家庭提供了基本的住房保障。
同時,公共住房還爲在工廠從事技術性和半技術性工作,且收入一般的體力勞動者,提供住房保障。在20世紀中期的西方社會,這些勞動者被視爲經濟社會發展的基礎,住房保障使有勞動能力的人們積極參與經濟活動,促進了經濟發展。
自20世紀70年代中期以來,西方社會由於經濟、社會和政治的變化,住房保障促進就業的積極效應慢慢減少,消極效應開始凸顯。公共住房中有勞動能力並且就業的經濟活動人口,大幅度下降。一些有勞動能力的人爲了獲得住房保障,不就業或者保持低收入的就業,以符合准入和使用的門檻,從而對勞動力市場產生了一些消極效應。
從住房保障解決中低收入家庭住房困難這一目標來看,確實有必要對沒有勞動能力的非經濟活動人口提供保障。然而,在西方社會的住房保障體系中,一些有勞動能力的人卻不工作,而是依賴失業保險和保障性住房維持生活。
首先,住房保障對就業積極性可能有負效應。在公共租賃住房的租金低於市場租金的情況下,它收取的住宅租金通常基於成本而設定。如果租戶就業收入超過了公共住房准入門檻,就必須得支付市場租金。因此,就業實際增加的收入,在扣除相應增加的公租房租金支出後,淨收益可能會很小或者是負的。這樣即使有低收入工作機會,如果租戶的淨收益增加很少,或者沒有增加,他們的理性選擇是不工作,於是陷入了失業陷阱。
其次,公共住房的准入標準和篩選程序對就業有負效應。因爲申請公共租賃住房的競爭十分激烈,一些候選人爲了得到公共租賃住房,即使有更高收入的工作機會,還是選擇不工作或者保持低收入的工作。這樣就產生了住房福利的鎖定效應。最近有關澳大利亞的實證研究,支持了住房福利鎖定效應的存在。
再其次,公共租賃住房的區位距離就業中心太遠,以及集中建設的公共租賃住房社區形成了不就業的文化,缺少就業榜樣,也會影響有勞動能力人羣就業的積極性。
最後,公共住房的安全也會影響就業的積極性。一些研究已經表明,公共住房的租戶很重視安全性,他們不願因爲參加期限不確定的臨時性工作,以致收入超過了公共住房標準,因而不得不退出公共住房,致使生活被擾亂。
除此之外,很多的公共租賃住房沒有空閒的房間、車庫和棚屋、儲存生產工具或貨物的空間、可以提供非正式的托兒工作或者正規的家庭照料服務的空間以及在家工作或學習的空間,使有勞動能力的租戶無法在家自己當老闆,從事經營管理活動或者從事其他工作。
從西方國家的政策實踐來看,主要採取以下幾種方式來降低住房保障的就業負效應。一是公共住房區位通常選擇接近就業區位,或者選擇附近有公共交通站點的地方,以提高就業可達性。此外,公共住房採取儘量小規模且空間分散、與商品房混合佈局。二是住房保障方式更多地選擇住房補貼,並且有意識地將中低收入家庭遷入有發展機會的新社區。三是稅收和失業補貼、住房保障的統籌設計。四是通過設置較長租期的租賃合同,以及和租戶分享產權或者向租戶出售公共住房,加強租戶的安全性。五是在公租房的房屋設計方面,由社區配套基礎設施和商業服務設施的建設,提供一些小的工作空間和就業機會。六是在准入設計方面,允許申請者的收入在一定時間範圍內有一定的波動,避免因短期收入波動而導致他們不符合條件而退出。
-易成棟/文