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大量人口湧入大城市,對城市基礎設施帶來巨大壓力。圖為下班高峰時廣州地鐵站外擁擠的人群。
注:本表佔全國比重的全國人口數據不包括香港特別行政區、澳門特別行政區和臺灣地區的人口數。宋嵩制圖
處處要『與人較量』
外來人口大量湧入,為城市發展提供了勞動力支橕,但人口與資源環境的矛盾也日益凸顯
坐地鐵上班,車上人多得連個空隙都難找,常常要等兩三趟纔能擠上去,上了車也很不舒坦,卡在人縫裡,動彈不得;
去餐館吃飯,不管風味的、家常的,基本上稍有點名氣的都要等位,為了吃一頓排上個把小時,再正常不過;
生病去醫院,掛號好像『打仗』,好不容易進了醫院,床位往往人滿為患,頭疼腦熱只能被安排在走廊裡輸液;
看上了新房,有錢也不一定能買到,房子數量有限,想買的人太多,得按照開發商定下的規矩,預存一大筆定金,參與搖號;
…………
對於生活在北京的老百姓來說,現在自己的『衣食住行』似乎正變得處處要『與人較量』,而這與近年來首都人口『屢創新高』密不可分。北京市統計局9月17日公布的數據顯示,2012年北京市常住人口已達2069.3萬人,與2005年的1538萬人相比,短短7年間增長了530多萬人。
不只北京,人多也已成為上海、廣州、深圳等大城市老百姓的共同感受。2012年,上海市常住人口達到2380萬人,比2011年增加33萬人。作為改革開放的窗口,深圳的人口也從改革開放之初的30萬人迅速躥昇到2012年末的1054.74萬人;廣州的人口更是從第五次人口普查時的不到1000萬人,迅速增長到『六普』時的1270多萬人。
人口向大城市集聚並非中國獨有。有研究指出,二戰後,世界范圍內城市化發展的總趨勢是集中化、大型化。紐約人口從1950年的1234萬,增長到2010年的2010萬。東京都市圈1950年人口為1127萬,到1965年翻了一番,2010年則增長到3693萬。發展中國家大城市人口增長更為迅速,2010年,新德裡人口達2194萬,墨西哥城人口達2014萬。
新增人口哪裡來?
『大城市的人口規模增長,包括自然增長和機械增長兩部分。流動人口的遷入,即機械增長是造成我國大城市人口激增的主要原因。』中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、社會與人口學院教授段成榮說。統計顯示,2012年我國流動人口數量達2.36億人,相當於每六個人中就有一個是流動人口,而這其中很大一部分人進入了大城市。
外來人口的大量湧入,為城市發展注入了新鮮血液。以青壯年為主體的流動人口大量進入城市,在不同崗位上默默付出,改善了大城市人口的年齡結構,彌補了勞動力的不足,為城市的有序運轉提供了有力支橕。
但人口的激增也同樣引發了不少問題。人口與資源環境的矛盾日益凸顯,水、電、氣、熱、煤等供應常年緊張;道路擁堵日益嚴重、公共基礎設施不堪重負,一場小雨就可能造成全城擁堵;教育、醫療、住房、社會保障等公共服務也無法滿足新增人口需求,帶來許多社會矛盾;一些流動人口聚居區,居住環境惡劣,隱藏安全隱患。如何應對人口激增,已成為擺在大城市面前一道亟待破解的難題。
壓力再大也要去大城市
人口湧入大城市,看重的是豐富的就業機會、較高的收入水平和大量的優質資源等,更多的是理性選擇
『雖然工作壓力很大,但我還是願意留在上海,這裡有實現夢想的沃土。』大學畢業後,來自東北的馬駿就決定不回地級市的老家工作,而在上海一家旅行社乾起了業務員,『現在一個月保底工資2500元,再加上提成,差不多5000多元,上海雖然競爭激烈,但是各種資源也多,軟硬件條件都好,只要肯奮斗,肯定能闖出一片天地。』
馬駿的心態代表了很多湧向大城市打工者的真實心理。『人人都想過好生活,所以在選擇工作地點時,流動人口更傾向於比較收益高的城市。』南京師范大學人口研究所所長黃潤龍說,當前我國正處於工業化、城鎮化的快速發展期,大量人口湧向城市是大勢所趨,而大城市有著諸多的突出優勢,所以更容易吸引流動人口。
更多就業機會,是外來人口最看重的,有了工作就有了生存的基礎。『我國區域發展很不平衡,大量優質資源集聚大城市,讓這些地方具備了強勁的發展動力,能夠提供更多的就業崗位。』中國社科院城市發展與環境研究所研究員宋迎昌說,現在流動人口在大城市,只要肯出力,找到一份糊口的活並不是難事。統計顯示,2012年北京市城鎮新增就業43.89萬人,上海也新增50萬個就業崗位。
大城市的收入也有吸引力。很多人在農村乾一年的收入,還不如大城市一個月。2012年全國農民工監測調查報告顯示,在直轄市務工的農民工人均月收入水平2561元,比上年增加259元;在地級市和縣級市務工的農民工月收入水平為2240元和2204元,分別增加229元和222元。大城市的務工收入水平和增加額都要高於中小城市的水平。
公共服務水平和大量優質資源,同樣吸引著流動人口。黃潤龍指出,大城市公共設施完善,好學校、好醫院大量集聚,水電氣路也都是高標准的,這是一般城市無法比擬的。國家發改委城市和小城鎮改革發展中心的研究也為此提供了佐證:2010年北京市轄區人均財政支出為18892元,分別是北京外來人口主要輸出地河北、山東和河南市轄區人均財政支出的3.34倍、3.75倍和3.93倍。全國排名前50位的大學中,有9所在北京;截至2011年,北京共有51家三級醫院,約佔華北地區三級醫院總數的24%。
此外,大城市相比中小城市更具包容性,這裡不僅有昂貴的大餐,也有幾塊錢的盒飯;住不起高租金的樓房,還有城市周邊廉價的平房可供選擇,對於不同層次的外來人口來說,都能找到屬於自己的生活方式。而且,大城市更講法制、講規矩,也更加公平公正公開,所以就更受外來人口的追捧。
失效的調控
特大城市人口數量屢屢突破規劃目標。城市增容費、清理『三無人員』等行政色彩濃厚的調控措施屢遭詬病,『控制人口』目標本身也備受爭議
人口數量的快速增長,讓大城市感受到了前所未有的壓力,各地紛紛采取不同措施控制人口規模,但人口數量突破規劃目標的現象仍在大城市屢屢出現。
數據顯示,2010年底上海常住人口為2301.91萬人,大大超過了『十一五』規劃中提出的2010年常住人口1900萬人的目標;2010年底北京常住人口1961.2萬人,提前10年突破《北京城市總體規劃(2004—2020年)》中確定的2020年1800萬人的目標。
『人口控制』節節敗退,問題出在哪兒?有人說,根子在於調控人口規模沒必要,更不可行。
『各國城市發展的歷史表明,人口聚集是城市化發展過程中必然要面對的普遍現象,發展中國家、發達國家概莫能外。人口大量湧入,勢必給城市的基礎設施、居住環境和勞動就業等帶來巨大壓力,所以對人口規模進行調控有其必要性。』段成榮指出,莫斯科、巴黎、紐約、東京和首爾等國際性都市也都曾遭遇人口暴增的挑戰,但是它們通過一系列措施對城市人口規模加以調控,緩解了壓力,使城市步入有序、可持續的發展軌道。
但調控並不意味著采取強制手段限制外來人口。近年來我國一些城市政府連連出手,卻仍難擋住人口激增的勢頭,專家們認為,問題的癥結就在於這種調控總體上處於『無序狀態』。
對整體和局部關系重視不夠。任何一個城市,都不能離開所在國家及所在區域的整體經濟、社會、人口發展狀況來討論自身的人口規模調控問題。段成榮說,『如果大城市所處的區域內存在巨大發展差異,大城市的經濟社會發展一枝獨秀而周邊城市卻相形見絀,比如京津冀地區,出了北京就能感受到顯著的差距,這樣的狀況下,要想阻止流動人口遷入是非常困難的。』
過度依賴行政手段調控人口。改革開放之前,戶籍制度是限制農村居民進城的主要途徑。但隨著改革的深入,流動人口自由度不斷提高,戶籍漸漸失去了對人口流動的約束,這時調控理應轉向依靠市場手段進行,但由於各地對大城市人口發展規律認識不足,城市增容費、『限購』、清理『三無人員』、禁止『地下室出租』和居民住房『群租』等行政色彩濃厚的調控措施又相繼出臺,『這些措施雖然在短期取得了一定的效果,但是副作用很大,帶來了新的矛盾,也為尋租提供了可能,手段看似嚴格,實際效果卻很有限。』宋迎昌說。
調控目標設定和資源配置不協調。為緩解大城市人口壓力,不少地方都提出要推動人口向郊區轉移,比如北京,自1993年就確定了14個衛星城、29個中心鎮和140多個建制鎮的發展布局,計劃將產業功能和人口向衛星城分流。但產業布局卻沒有圍繞調控目標做出有效的調整,主要的就業機會、基礎和公共設施仍大量集中在城市核心區,直接導致了人口居住空間與就業空間分離,造成大規模的人口朝夕性移動,加劇了城市運行的紊亂。
讓公共資源分配更均衡
只有大城市以外的廣大地區同步發展起來,優質公共資源分配更加均衡,纔有望真正減輕特大城市人口持續增長的壓力
一面是不斷湧入的人口,一面是日益嚴重的城市病,大城市的出路在哪裡?
段成榮認為,城市是一個復雜的自然系統,也是一個復雜的社會系統。城市管理和城市運營,需要針對這個系統的高度復雜性,綜合考慮各方面要素,匯成合力。城市人口規模調控也需如此。
『人口問題的本質是發展問題。長期看,解決城市人口問題,關鍵是要消除區域發展中的不平衡現象,實現區域均衡協調發展。』段成榮提出,必須把調控人口規模的平臺建立在全國范圍內,促進公共資源在空間上的均衡分配,『只有大城市以外的廣大地區也同步發展起來了,纔能真正減輕人口持續增長的壓力,實現人口有序流動。』
放眼世界,許多國家都已意識到縮小區域差距是疏解大城市人口壓力的根本。資料顯示,日本以減少人口過度集中為目標,制訂了『全國綜合開發計劃』,以振興地方經濟,促進中小城市發展。為了緩解首爾的『城市病』,促進各地區均衡發展,韓國將行政首都搬遷至世宗市。
大城市人口增長,城市中心區壓力最大。黃潤龍認為,疏解大城市人口壓力,也必須加大新城新區建設,引導人口從中心區向郊區轉移。『過去新城建設失敗,一個很重要的原因是缺乏產業基礎,未來我們要積極引導中心城區產業向郊區新城遷移,夯實新城新區的產業基礎,這樣纔能有效吸引人口向郊區遷移,避免「睡城」的大量出現。』
『優質公共資源在主城區和新區之間的均等化配置也是避免人口過度流向城市中心區的關鍵因素。』宋迎昌說,紐約非常重視郊區公共服務設施建設,不僅政府直接進行大量投資,而且給予政策吸引和鼓勵私人投資。同時,加強教育資源配置,1994年,紐約為每個郊區學生支出達9688美元,而城區僅為8205美元。倫敦也非常重視城鄉協調發展,在早期就注重保護和發展農業,提高農民收入,完善社會保障制度,促進農民生活方式現代化,有效緩解了農民進城的壓力。『通過完善大城市近郊及周邊地區的交通、教育、醫療等公共設施和服務配置,可以有效減少周邊居民對中心城市的依賴。』
此外,也有專家指出,目前大城市人口過度聚集,跟城市定位不清,追求功能齊全有很大關系。因此,要想有效減輕人口壓力,還必須從規劃層面賦予大城市更加清晰的定位,有所為有所不為,同時合理調整產業結構,以此引導包括人口在內的各類資源有序流動、合理配置。
『不管如何調控,都不意味著要用行政手段限制外來人口進城。』段成榮強調。