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漫畫/郭山澤
◎『群眾和城管之間產生矛盾的根本原因沒有解決,有時候文明執法到底是什麼,我也搞不清楚。』
◎『城市管理要管什麼、怎麼管、管到什麼標准等,群眾都可以參與制定。自己確定的標准自己來維護,有利於消除管理者與被管理者的對立矛盾。』
◎『長期以來,城市管理存在種種矛盾,矛盾的深層原因在於群眾對城市管理工作不了解,沒有積極性。』
最近,『城管』話題熱度不減。廣州城管隊員穿防刺衣執法的消息一出,便引起網友吐槽;而北京將推出非現場執法治理大排檔的消息,則是近期為數不多的正面報道之一。被人們稱作『上管天、下管地,中間還要管空氣』的城管,如今一舉一動都牽動著人們的視線,因為它所傳遞的不單純是城管隊伍的執法狀況,還是一個城市自我管理能力的寫照。
『得不到社會認可,真的讓人很委屈』
『每次看到城管打人或者城管被打的新聞就特別揪心,特別不是滋味兒。』北京市西城區城管執法監察局某執法隊原隊長王師明在城管一線工作了9年,他同其他城管隊員一樣,非常關注媒體對城管工作的報道。王師明坦率地告訴記者,大量負面信息不僅乾擾著城管隊伍的穩定性,而且對執法效能和隊員積極性有很大影響。
王師明說,隨著城市的不斷發展,城管職能越來越多,但是人員編制並沒有隨之增加,城管隊員常年處於超負荷工作狀態。只要進了城管隊伍,就意味著沒有公休日,尤其是領導乾部,一天要24小時全天候執守。『辛苦我們不怕,因為這是工作需要,但是每次面對群眾不理解和不支持的時候,那種得不到社會認可的感覺,真的讓人很委屈。』
前不久,王師明和同事在街上巡查,看見一個小伙子開著一輛貨車在路邊賣水果,就上前敬禮,告知其這樣會影響市容市貌,勸小伙子到附近的菜市場去賣水果。旁邊看熱鬧的一位中年婦女調侃道:『這不是王隊長嗎,你拆違那麼嚴格,今天我就要看你怎麼嚴格執法,能把無照商販扣下來嗎?』說話間,又走來一位中年婦女說,『差不多就成了,賣點東西也不容易,人家也是為了給大家提供方便。』
『同樣是女同志,你們倆觀點都不一致,你們說,我該怎麼執法?』王師明這麼一問,兩名婦女哄笑著走了。隨後,在王師明的勸導下,小伙子認識到隨處擺攤不對,跟王師明回到執法隊接受處理。
『雖然沒有發生衝突,但是這種尷尬的執法環境對城管隊員來說天天都會碰到。』王師明說,城管執法的對象中有不少是困難群體,在涉及這部分人生計的執法中,違法當事人的對立情緒就很強烈,加上對違法當事人抱有同情心的圍觀群眾的煽動,這種情況下就很容易引發暴力抗法等情況發生。
說到委屈,不少城管隊員都有同感。媒體報道,今年6月,安徽省黃山市歙縣城管局給該局一位在執法過程中被打傷的女隊員頒發了『委屈獎』,鼓勵其文明執法。據了解,獲獎者必須符合『在執法過程中打不還手、罵不還口』的規定。這位女隊員在獲獎感言中說道:『頒個「委屈獎」也無法消除心裡的委屈。因為群眾和城管之間產生矛盾的根本原因沒有解決,有的時候文明執法到底是什麼,我也搞不清楚。』一番話,道出了城管隊員的困惑。
職能龐雜瑣碎,執法力不從心
何謂『城管』?城管與群眾之間究竟是一種怎樣的關系?
全國政協委員、中國政法大學法學院教授曹義孫解釋說,『城管』,即城市管理,是指以城市這個系統為對象而進行管理,包括政治的、經濟的、社會的和市政的管理。在現行制度中,『城管』包括城市市容市貌、秩序、環境、衛生等為核心的相關城市管理。同其他行政機關一樣,城管與群眾之間,既是管理關系,更是服務關系。
然而,每個流動攤點背後,往往維系著一個人甚至整個家庭的基本生計來源。城管面對的大多是這樣的困難群體,而這些群體又多是政府扶助的對象,這讓城管執法確實『兩難』:嚴格執法,難免會遭到社會譴責;不嚴格執法,又要背負失職罵名。可見,末端的柔性執法,考驗的不僅是城管隊員的素質,還有一個城市的綜合管理水平。
王師明說,城管雖然履行的是政府職能,但是行政執法不具有強制力,執法過程中主要以勸導和教育為主。他曾接觸過這樣一個流動攤販,從40歲開始賣老玉米,一直賣到了60多歲,一身的病,即便暫扣了老人擺攤工具也無濟於事。一來二去的,老人跟城管都熟了,看見城管打個招呼就自覺地拿著東西走了,等城管一走又回來擺攤。
王師明說,城管很多時候解決的只是表面問題,就像人們常說的『城管來攤販跑,城管走攤販來』,難以從根兒上解決問題。
職能的龐雜瑣碎,讓人員匱乏的城管隊伍更顯得力不從心。王師明介紹說,北京市城管的行政處罰范圍從最初的7個方面擴大到現在的13個方面366個項目,其中,市容環境和拆除違法建設是重頭戲,涉及到市容市貌、市政設施、園林綠化、環保、燃氣等相關職能部門部分行政處罰職能。隨著城市的不斷發展,各地的城管職能都在不斷增加,實踐中遇到的執法困難也越來越多。
彌合矛盾,需要公眾參與
圍繞城管問題,曹義孫不久前隨全國政協到上海和南京等地進行了專題調研。他發現,各地都很重視城管工作,尤其在解決城管與群眾關系方面,有不少成功經驗。
比如南京,2012年3月1日,《南京市城市管理條例》正式實施。該條例在全國率先提出了從『城市管理』走向『城市治理』的思路,明確提出公眾參與城市治理,並專章規定了公眾參與的內容,充分保障公民的知情權、參與權和監督權,還將柔性管理方式作為完善城市治理的重要方法,確立了『柔性管理,最小損害』原則。
從『管』到『治』,一字之差,意義重大。曹義孫說,這意味著城市管理從單一主體轉向多元主體,即『官方十公眾』的參與模式。長期以來,城市管理存在種種矛盾,矛盾的深層原因在於群眾對城市管理工作不了解,沒有積極性。依照《南京市城市管理條例》,南京市設立的城市治理委員會,至少一半委員來自公眾,擴大了群眾有序地參與城市管理的渠道。針對城市管理要管什麼、怎麼管、管到什麼標准等問題,群眾都可以參與制定,自己確定的標准、自己來維護,有利於消除管理者與被管理者的對立矛盾。
與曹義孫一起進行調研的,還有中央民族大學法治政府與地方制度研究中心主任熊文釗教授。在如何解決城管與群眾矛盾的問題上,熊文釗認為,人們對城管執法權力的質疑,大多來自其主體地位和職權沒有明確的法律依據。行政處罰法只規定了集中行使行政處罰權制度,而這一制度的執法主體、執法范圍、執法程序、法律責任等具體內容都沒有規定。
熊文釗說,立法上的缺失導致綜合執法工作出現了執法缺乏統一性和規范性、法律適用衝突嚴重、執法手段遭到限制等問題。他建議國家根據立法法的有關規定,先由國務院就城市管理綜合行政執法事項制定行政法規,為綜合行政執法工作的進一步開展提供法律保障。待時機成熟時,再由全國人大制定相關法律。
城管與群眾間的矛盾,在曹義孫看來原因很多,不完全是法律問題,目前為城管進行全國性立法時機尚不成熟。『中國改革開放30年來,發展速度快,法律和規范建設跟不上發展速度,百姓還來不及學習運用法律規范,也就談不上形成意識規則。人們基本是按照個人對社會的理解,根據利益需求對事情進行判斷,這種情況下,矛盾必然是多元化的。』曹義孫認為,城市管理應該以一種包容心態進行,城管工作要贏得百姓認可,還是要采取管理者與被管理者都認同的執法方式。
此外,曹義孫認為,城市管理工作井然秩序、違章建設順利拆除,城管功不可沒。輿論應該積極給予宣傳,讓群眾了解並理解城管的工作。同時,在法制宣傳方面,也要強調城管的職能,讓群眾了解什麼行為應當受到法律法規的約束。