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國家發改委城市和小城鎮改革發展中心對12個省區的最新調查顯示,12個省會城市全部提出要推進新城新區建設,共規劃建設了55個新城新區,其中瀋陽要建設13個新城新區,武漢也規劃了11個新城新區。在144個地級城市中,有133個提出要建設新城新區,佔92.4%,平均每個地級市提出建設1.5個新城新區。161個縣級城市中,提出新城新區建設的有67個,佔41.6%。
我們真的需要這麼多“新城”嗎?
“新城不是不可以建,但現實中一些新城建設卻違背了發展規律,是人爲的‘造城’。”國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵說,目前一些地方新城新區建設中普遍存在“數量過多、規模過大、標準過高”的問題。“在我們調查的城市中,有很多新城的規劃面積達到了現有城市面積的一半多,規劃的新城新區人口基本相當於現有城市人口。不少地方新城新區建設都提出了較高的建設標準,大多是國內和國際領先標準。”
這種拔苗助長的做法,帶來了許多問題:動輒幾十、上百平方公里的新城區,由於缺乏有效的產業支撐,招來的商家寥寥無幾,最終變成了荒草地;短時間內人爲造出的新城,由於沒有足夠的人口入住,成爲“鬼城”;新城建設中違規佔地擴張,安置補償不到位,羣體性事件頻發……
“造城運動”誰是推手?
地方政府如此熱衷造新城,原因何在?
“新城建設過熱,根子在於各地對中央的城鎮化政策理解有偏差。”中國人民大學土地規劃研究中心主任嚴金明說,城鎮化絕不是鋼筋混凝土的簡單堆砌,它的核心是人的城鎮化。“遺憾的是,目前一些地方在城鎮化的路徑選擇上,更偏重於城市空間擴張和土地開發。”
以GDP爲導向的發展思路,也是“造城運動”的重要推手。當下工業招商競爭激烈,想以此快速拉動GDP增長困難重重,但通過新城開發,可以輕鬆帶動基礎設施投入,促進房地產業發展,短時間內就能實現GDP的大幅增長。
李鐵認爲,新城建設看得見摸得着,政績很容易顯現出來。即便後來發現決策有誤,新城成了爛攤子,已經升遷的官員也不用爲這一失誤承擔責任,所以大多地方官在新城建設上都充滿熱情。
“新區”建設變味,深層原因也在於地方對“土地財政”的依賴。近年來,各地土地出讓金在地方財政收入中的比重不斷提升,2012年,全國土地出讓金達2.69萬億元,相當於同期全國地方財政總收入的40%以上。地方政府需要依靠經營性用地出讓取得資金,以支撐基礎設施建設和公共支出。通過大規模造城來拉動地價,獲得更多財政收益,成爲很多地方的選擇。
盲目“造城”風險多大?
專家認爲,目前大躍進式的“造城運動”蘊藏的巨大風險不容忽視。
“很多地方在新城建設中,大量佔用耕地,這會嚴重衝擊我們的18億畝耕地紅線。”嚴金明說。
資源環境面臨的壓力同樣巨大。一些城市空間無序開發、人口過度集聚,交通擁堵嚴重,大氣、水、土壤等環境污染加劇。
地方債務風險也不容忽視。李鐵說,大部分新城規劃都確定了龐大的投資規模,利用融資平臺舉債成爲普遍做法,大家都寄希望於未來通過新城開發的土地出讓金償還。一旦開發主體不到位,地方政府必將面臨投資風險問題。
目前一些城市的債務問題已經開始顯現。審計署對36個地方政府本級2011年以來政府性債務情況抽查結果顯示,兩年來上述地方政府債務餘額增長了12.94%,債務率最高的城市債務餘額是當地綜合財力的兩倍多。與此同時,地方政府還債的重要“靠山”——土地出讓金卻出現下降。據人民日報
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