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位於昆明市東三環涼亭立交橋浩宏鋼材市場的北面,一座座高樓正拔地而起,步步緊逼浩宏鋼材市場。在與浩宏鋼材市場一路之隔的鐵公雞鋼材物流港裡的鋼貿商王勇(化名)開始懮慮:『遲早有一天,房子要蓋到鐵公雞鋼材物流港裡。』
就在昆明繼續深化轟轟烈烈的『造城』運動之際,政府一紙命令對所有的鋼材市場相繼下達了『驅逐令』。2010年,為了給昆明主城區114個批發(專業及批零兼營)市場搬遷後搭建更有發展的平臺,昆明市決定新建14個泛亞商貿物流中心。
在城鎮化開發的帶動下,主城市郊區和下轄縣區開始了新一輪的土地改革。然而,這場被冠以新型城鎮化的運動,依舊令人擔懮:能否走出『土地財政』與民爭利的老路,能否展開土地制度改革,能否讓農村人口轉『城鎮居民』的過程中真正打破城鄉二元結構的痼疾。
新型城鎮化機遇
之前,對鐵公雞鋼材物流港下達的『驅逐令』裡明確要求,2011年7月徹底搬遷至位於經濟開發區洛羊收費站附近的新鐵公雞鋼材物流港。
然而,時至今日,3年過去了王勇還沒有搬遷。在收到『驅逐令』之初,王勇經過實地考察後,決定不買昆明市政府的單:『由於新鐵公雞鋼材物流港周邊都是高檔小區,不利於鋼貿行業發展。此外,由於昆明主城以及郊區的土地要留作「造城」之用,他發現鋼貿行業在昆明主城區和近郊已無容身之地。14個泛亞商貿物流中心不是在遠郊,就是在昆明下轄縣份,比如原來位於朱家村立交橋旁邊?斗鋼材市場,就將搬遷至晉寧。』
最終,他決定將下一個發展之地放在更靠近昆鋼的安寧。
而這些實體經濟的用地需求的滿足,成為推動城鎮化的原始動力。
『土地財政背後的征地模式是一個與民爭利的過程。由於政府壟斷了一級市場,即使農民的集體土地,也要先由政府征用後纔能在市場上出售,這個環節形成的價差就是對農民的剝奪,要改變在新型城鎮化中地方政府的賣地的衝動,要改變只能從制度上來作出改變,從土地制度上作出調整』。業內專家指出。
這被視為新一輪的土地改革。但在經過近年重慶、廣州等地的廣泛試點後,目前並沒有形成全國適用的模式,正如《農村集體土地征收補償條例》這個被視為土地管理制度改革『破題』關鍵的條例,千呼萬喚仍未出來一樣,由於牽涉利益廣泛,新土改這塊硬骨頭如何破題,也許如那句老話一樣,未來仍有很長的路要走。
在當下的經濟發展模式中,不得不提到土地利用中的最重要的主角——地方政府。土地甚至成為地方政府進行經濟騰挪的至關重要的命脈。
從昆明市統計局和昆明市國土資源局公布的數據來看,5年內昆明市主要城區土地出讓收入從2008年的52.74億元飆昇到2012年的390.7億元,增長了7.4倍;出讓面積從2008年的13129.26畝增至2011年頂峰時刻的30705.35畝,同時在2011年土地出讓收入達到628.9億元,是2008年土地出讓收入的12倍左右。
『土地財政對於地方政府至關重要,目前地方的各種稅收都是中央拿大部分,而地方的稅收收入佔很小部分,在經濟指標的壓力下,地方政府有不斷推高土地價格的欲望,可以說沒有土地的收入,地方很多基礎設施的建設都沒法開展』。一業內專家告訴記者。
再陷土地財政的擔懮
值得注意的是,進入2013年,昆明土地出讓面積在2011年達到巔峰後,開始逐步放緩,在2013年1月土地出讓僅1.2萬畝,僅是2011年的三分之一。『可供出讓的土地減少是不可逆轉的趨勢,不僅昆明主城區的地較為有限,關鍵的一點是,在18億畝的土地紅線的壓力下,每年中央下達給地方的用地指標,嚴格制約著地塊的供應』,上述專家告訴記者,但對於地方政府來說,更致命的一點是,沒有土地,甚至當下主要的發展舉措——招商引資工作很難開展。
秦鑫(化名),昆明周邊一個工業園區的黨委副書記,大多數的精力都在用於應對各種老板的討債,甚至被告上了法庭。討債的背後就是由於政府利用自身信用打了『空頭支票』——為了先讓區域內的基礎設施建設上來,只能忽悠老板們來先墊資建設,然後財政又拿不出錢來。
『園區要招商,做出規劃以後,包括拆遷、土地的三通一平,各種基礎設施都要做好,不然你怎麼開展招商引資,』秦鑫說,現在的招商引資,一些低端產業或者小企業招商進來一是不符合產業發展方向,另外一方面能創造的稅收很少。而一些大企業對於地方配套相當嚴格,土地就是其中重要考量因素。
同樣打著土地騰挪、促進地方經濟增長旗號的還有另外一個省級工業園區。由於以前的老城區缺乏規劃,各個區域的功能並不清晰,但是財政沒有這麼多資金來進行改造。『主要是希望引進有實力的公司來對原片區數千畝的土地進行改造,投入很大,但是以後的土地的收益也很可觀』,該工業區的人士說。『對於沒有多少資源的縣級財政來說,自己沒有辦法只能利用土地,通過這種改造同樣做大GDP』。
不過,從發達地區的經驗看,土地收入減少是一個趨勢。深圳市是『賣地生財』的發源地,曾高度依賴土地財政。不過隨著轄區內可利用土地的逐漸減少,土地出讓收入佔政府收入的比重已日益見小,甚至出現無地可賣的局面。
在地方政府深度依賴土地的背景下,特別是隨著原有的土地供應遭受嚴格控制,越來越少,亦有專家擔懮是否會借著新型城鎮化機遇,再次走上土地財政的老路。
過往各地戶籍改革往往陷入城市向農村單向擴張,以城市獲取農村土地資源為落點,此項改革之難由此可見一斑。
寄望新土改
事實上,地方政府對土地的利用之所以有恃無恐,與現行的土地管理制度安排有很大關系。按現行法律法規,農村集體所有的土地必須通過國家征用轉為國有後纔能進入土地交易市場,交易的主體是政府,而非農民個人。
『這是一個與民爭利的過程。由於政府壟斷了一級市場,即使農民的集體土地,也要先由政府征用後纔能在市場上出售,這個環節形成的價差就是對農民的剝奪,要遏制在新型城鎮化中地方政府的賣地衝動,只能從從土地制度上作出調整』。業內專家指出。
盡管高層到目前為止仍然沒有為城鎮化路徑定調,學界和民間對於城鎮化具體方向充斥著各種猜想,但不可否認,作為市場最核心的要素——土地是新型城鎮化的關鍵,被視為新型城鎮化建設的突破口,如何利用土地顯得至關重要。
『當前中國城市的發展水平也尚不足以支橕起所有的』農民工『享受均等的社會福利和公共服務,如何解決資金來源問題,也是新型城鎮化必須解決的核心問題之一,突破口都在土地制度改革』,東方證券分析師認為。
宋宇(化名)來昆明打工已經8年多,作為家裡的老四,三個姐姐嫁人後,文山家裡所有的土地只給了家裡父母來打理。『實際上土地上的收入已經很少,一年的收入可能只抵得上我一個月的工資,但是一方面老人把這些土地看得很重,另外一方面現在這種承包出去租金少得可憐』,他告訴記者。
從更宏觀的層面看,由於我國的體制遺留問題,許多農村產權,主要是農村土地,其確權和流轉,一直以來都面臨著較大的瓶頸。這導致了由於農村土地地理位置上的分散性,使得農業生產的規模化經營受到阻礙。
從近些年中央政策發布的文件亦可看出,土地使用權的流轉得到了中央政策的支持。『新型城鎮化必須平衡地方政府與失地農民的利益。土地制度改革的核心就是通過盤活農民唯一有使用權的』財產『——土地,無論是建設用地轉讓的收益分配重構,還是農地流轉規模化經營,核心目的是使農民收入有顯著提高』。業內人士指出。
然而,宋宇沒有看到自由流轉的好處,『平時承包出去,只能種那些農產品,能賣多少錢,年輕人都不願意乾,不如出來打工』。正如宋宇的土地一樣,雲南壩區資源有限,多數土地都是山地,很難進行集約化種植,而無法更好規模化經營,經濟效益就難以得到體現。
不過在泛亞有色金屬交易所董事長王清民看來,城鎮化背後隱藏著更為嚴重的問題是,城鎮化把農民從土地中解救出來同事也丟失賴以生存的土地。在得到一次性賠償後,農民將會全部湧向城市,但是城市也不能給這些農民提供足夠的生活資源,在城市裡農民能做什麼又將是一個難題,到最後也會形成一個惡果。
『要改變目前的土地征收模式,其實涉及到更深層次的改革,需要全面的配套,比如已經開始的營改增的試點,因為如果沒有財稅體制的改革,地方政府發展的資金就成了很大的問題,更重要的是,農民該怎麼辦,這個涉及數億人的問題,可謂牽一發而動全身的改革』。業內專家認為。
事實上,正是由於牽涉的利益廣泛,《農村集體土地征收補償條例》這個被視為土地管理制度改革『破題』關鍵的條例一直是千呼萬喚仍未出來。而此前媒體報道,『集體建設用地入市流轉』的時間表依舊敏感,法規中的相關表態或仍偏於謹慎。
『海南陵水的農民自主實施征地拆遷、重慶的地票交易制度、成都的統籌城鄉土地管理制度改革經驗,以及廣東的「三舊改造」都在土地方面的摸索,應該說土地制度改革正在臨近,鼓勵農民以地入股、推進農地資本化、增加農民土地一級開發增值收益,以及配套財稅體制改革、改變地方財政依賴大規模征地的發展模式,將是十八大以後土地管理改革的重點「攻堅」目標』。上述專家指出。