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□地方科學立法實例
廣東省汕頭市自1996年取得經濟特區立法權以來,市人大常委會立足汕頭經濟特區華僑衆多、民營經濟特色鮮明這一實際,制定出臺了一批較高質量的特區法規。《汕頭經濟特區華僑房地產權益保護辦法》就是其中的突出代表。
立法背景——
城鎮僑房達90多萬平方米
汕頭是全國著名的僑鄉,華僑人數衆多,僑房面積大,僅特區屬落實僑房政策範圍的城鎮僑房就有90多萬平方米。僑房權益是華僑權益的重要內容。保護華僑權益,關鍵是保護僑房權益。
由於歷史的原因,僑房遺留問題多,情況複雜。至1996年底,特區已發還的70多萬平方米的僑房產權,仍有一半以上尚未騰退。華僑業主只是在名義上擁有僑房產權,實際上並沒有收回使用權,無法對其所有的僑房真正行使佔有、使用、收益和處分的權利。
僑房租賃是華僑業主行使其房地產收益權的重要方式。由於對房屋租賃管理長期實行福利型的低租金制,華僑業主不能以租養房,影響了僑房的正常維修和養護,出租僑房危破情況嚴重。低租金制客觀上鼓勵了使用人長期承租占房,致僑房租賃糾紛不斷上升,不利於爭取僑心。
隨着舊城改造進程的加快,大量僑房逐漸被拆遷。在僑房拆遷的補償範圍和標準上,有關政策法規文件不盡統一,造成在實踐中存在不同的拆遷補償標準,引發大量僑房拆遷糾紛。既阻礙了特區舊城改造和城市建設,又影響了華僑的愛國愛鄉熱情。
因此,制定華僑房地產權益保護辦法,保護特區華僑房地產合法權益,團結爭取僑心,促進特區經濟和城市建設發展,完善和健全特區法制,十分迫切和必要。
主要特點——
依法保護華僑業主相關權益
1996年取得特區立法權後,汕頭市人大常委會即把華僑房地產權益保護列入當年的立法計劃,經過一年努力,於1997年出臺了《汕頭經濟特區華僑房地產權益保護辦法》。立法保護華僑房地產權益,首開我國立法先例,它的出臺爲保護華僑房地產權益提供了法定依據。
《汕頭經濟特區華僑房地產權益保護辦法》共6章46條,對僑房的騰退及使用人的安置、僑房租賃、拆遷補償與安置、法律責任等問題作了規定,維護業主對其房產依法享有佔有、使用、收益、處分的權利,運用法律、經濟和行政手段落實產權和使用權、調整僑房租賃關係、規範僑房的拆遷補償。
辦法明確,僑房的所有權和宅基地的使用權以及繼承權受法律保護,任何單位或個人不得侵犯。僑房騰退遵循誰用誰退的原則;僑房租賃遵循公平合理原則;僑房拆遷先落實產權後拆遷、遵循誰拆遷誰補償的原則。
辦法規定,各級人民政府統一領導轄區內華僑房地產權益保護工作。各級僑務部門是本轄區僑房騰退的行政主管部門。市房產部門是特區僑房租賃及拆遷的行政主管部門,其下屬各房產部門負責轄區僑房租賃管理的日常工作。各級建設、規劃、公安、工商、物價等部門和各街道辦事處應根據各自職責權限,積極協助僑務及國土房產部門實施本辦法。
以人爲本,爲僑服務、規範務實、適度照顧,是辦法在僑房拆遷補償安置方面的一大亮點。辦法規定,一是要先落實產權後拆遷,即對應發還產權的僑房,必須在發還產權後才能拆除。二是誰拆誰賠,即拆遷出租的僑房,只能對業主補償新房屋,原承租人的住房由拆遷人解決。三是根據部分僑房只發還產權未發還使用權的實際和使用人是國家原經租戶的特定情況,規定屬政府管理行爲將非住宅僑房作爲住宅的,拆遷時按非住宅進行補償。四是合理補償安置。補償房屋按折一還一計算補償,業主不補差價給拆遷人。拆遷人不得分散安置,必須成幢或成層、成梯間安排補償房屋。五是適當提高華僑宅基地的補償標準。由原每平方米補償120元提高到824元,以市區用地基準地價的100%計算補償,相當於每平方米多補償0.3平方米。六是從僑房管理實際出發,規定華僑業主可以經批准自行拆除私房改建。根據華僑不在國內的實際情況,簡化手續,取消補償非住宅僑房要提供身份證、工商、稅務證照等“三證齊全”的規定。
實施成效——
華僑支援家鄉建設熱情高漲
通過辦法的貫徹實施,華僑房地產權益得到了保護,進一步理順了僑氣,爭取了僑心。據統計,辦法實施以來,華僑將本人房產捐辦學校、敬老院等公益事業的有53宗,面積1.18萬平方米;引進資金11556萬元,設備684臺(套),技術人才12宗(人);回鄉投資設廠392宗,利用僑資50577萬元,安排就業5.63萬人。華僑支援家鄉建設由1993年底的7.9億元人民幣增至2009年底的58.12億元人民幣,捐贈項目共5666項。
回顧這個辦法的立法過程,我們體會到,汕頭市人大常委會不僅在法規制度建設上取得了成功,同時,在立法工作上也進行了積極的探索和創新。
一是創新起草形式。汕頭經濟特區有了立法權後,市人大常委會即探索和創新了多元的法規起草形式。《汕頭經濟特區華僑房地產權益保護辦法》採取法規聯合起草小組的形式。1996年,常委會主任會議委託華僑外事工作委員會牽頭組織由市僑務辦公室、國土房產局、華僑聯合會和汕頭大學法學院法律專家組成的三結合起草小組。在起草過程中深入進行立法調研,瞭解華僑房地產工作面臨的現狀及遇到的具體困難。同時,廣泛收集相關法律和政策,研究立法解決方案,經過反覆論證,形成了法規起草稿。這種起草方式,突破了法規起草中部門起草模式,減少了對政府供給法規草案的依賴,有利於發揮人大的立法主導作用。更爲重要的是,這種起草方式能從全局的高度突破不適當的部門利益考量,爲制定高質量的法規提供了基礎保障。
二是創新法規體例。在制定中我們力求創新立法體例,填補國家立法空白,重點把握了以下原則:一是在公平合理處理僑房騰退、租賃和拆遷當事人權利義務的基礎上,注重保護華僑業主的合法權益,既安定民心,又爭取僑心,體現特區作爲著名僑鄉的特色。二是結合特區實際,注重通過特區立法權,有所變通和創新,切實解決好實際問題和歷史遺留問題。三是注重把僑房租賃和拆遷納入市場經濟軌道,用法律、經濟和行政手段予以調整。四是注重立法可行性和可操作性,力求規定切實具體,便於操作。
三是民主公開立法。開門立法,充分反映民意、集中民智,是公民依法有序的政治參與的一種形式。在制定華僑房地產保護辦法過程中,通過座談會、研討會等多種形式,廣泛徵集社會各方面的意見和建議。經主任會議同意,法工委將草案修改稿全文在《汕頭日報》公佈徵求意見,一些來自社會各界和公民的意見、建議被採納吸收。
吳小云何敏(作者吳小云系汕頭市人大法制委主任委員、人大常委會法制工作委員會主任;何敏系汕頭市人大常委會法制工作委員會副主任)