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6月28日,48歲的小包工頭劉躍平站在梓瑞小區建好的樓房前,眼裏滿是絕望。
3年前,在湖南省益陽市一個面積近10萬平方米的小區裏,“上線”、一位姓李的包工頭轉包給劉躍平梓瑞小區標號B1的建設工程,總面積5000多平方米。
“從長沙轉行來益陽搞工程,總是被騙,想到這次是職工的集資房(其實是經適房),應該不會再差我的錢。”劉躍平說,但沒想到自己仍在這個工程中被套牢,3年後尷尬地加入到申訴梓瑞小區黑幕的隊伍中,甚至成了“黑房價”的證人。
在離長沙50公里外的益陽,經適房梓瑞小區曾經承載了無數人安居的夢想。
然而,有關政府部門在這個小區規劃、建設、管理過程中的“一條龍違規”行爲,卻讓它成了一些人的牟利場、買房人憤怒的聚集所。
違法建築面積達規劃面積一半以上
現年71歲的原益陽苧麻紡織印染廠(以下簡稱“益麻”)職工周志如曾是要求建設職工經適房的“帶頭人”。
在上個世紀八九十年代輝煌一時、曾有職工5000人的“益麻”如今負債“4個多億”,2008年12月31日宣佈破產後,留下的是一團“亂麻”。一半以上的職工,家庭人均住房不到10平方米,很多都是三代人擠在三四十平方米的陋室中。這些職工生活困難,無力購買商品房。
“地是自己廠的,只要付出一點建築成本,就可以住上寬敞的房子。”幾年前周志如等老職工構想起他們的經適房夢。
幾經奔波,湖南省有關部門批覆同意建房。
2008年10月20日,益陽市房產局在向益陽市政府提交的關於益麻“自建經濟適用住房”的請示中指出,作爲佔地600多畝的國有改制特困企業,益麻生活區可用於住房建設的閒置劃撥土地約60畝。
9天后,益陽市房產局下發38號文,批准了益麻的建房申請,但要求建成總面積6萬平方米的860套經適房,套型面積不超過70平方米。另外,按《益陽市解決城市低收入家庭住房困難實施辦法》的規定,須配建廉租房96套,計4800平方米。
隨後,湖南興益房地產開發有限公司被益麻破產管理人、益陽市國資委確認爲益麻經適房開發建設項目中標人。
這一工程很快轉移到了原益麻職工李燦民手中。
“上線的包工頭接的單是480元/平方米,抽30元/平方米的‘水’(提成),我們乾的是450元/平方米的活兒。”2013年6月末,包工頭劉躍平、彭偉等人在接受中國青年報記者採訪時稱,即便是這樣的“注水”價,他們在估摸成本後,還是覺得虧本的機率不大。
施工隊伍進場後,很快,益麻廠區內9棟舊房屋被拆除、數片茂盛樹木被移走,廠區內幼兒園、浴室等迅速消失,這裏成爲梓瑞小區的建設用地。
隨後,由原益麻廠領導、職工代表等組成的益麻經適房建設領導小組向興益房地產公司發函稱,“因益麻原車隊用地不能提供項目用地,原合同中確定的860套左右經適房調減爲760套左右。”
15天后,興益房地產公司給益陽市規劃局打了一個報告,以“用地不能滿足860套經適房和96套廉租房”的理由,要求更改建房計劃,並被通過。
這一看似要縮減建設規模的方案其實暗藏玄機。
劉躍平、彭偉等人回憶,開工打樁時,原本70平方米的戶型被要求加大到140平方米。“房子共7層,一二層爲商鋪,除頂層外,每一層都有一套140平方米的房子。還有120、100多平方米麪積的房子。”
根據原建設部等多部門2007年頒佈的《經濟適用住房管理辦法》規定,經濟適用房單套的建築面積控制在60平方米左右。同時,上述行爲也嚴重違背了原來益陽市房產局批覆的文件。
梓瑞小區竣工驗收時,益陽市規劃局對其超面積一事進行了調查,“這個小區實際建築面積爲97834平方米,超審批面積34980平方米。”據此得知,梓瑞小區超審批建築面積達規劃面積的一半以上。
擅自擴大建設面積,也讓益麻職工看到這個經適房小區的缺陷。有職工說,“在D區,樓與樓之間大概只間隔5米,終日見不到陽光。”
而對於梓瑞小區的實際建築面積,益麻職工一直存疑。
中國青年報記者在採訪中發現,對梓瑞小區的建築面積,不同政府部門給出的答案並不一致。
6月26日,記者從益陽市規劃局獲得的說法是,梓瑞小區實際建築面積爲97834平方米,而從益陽市房產局獲得的數據是85224平方米。前者提供的住宅面積是75293平方米,後者是64000平方米;前者門面面積是5996平方米,後者是6544平方米。
據益陽市房產局測繪隊的工作人員介紹,一般情況下房產局測繪的面積都比規劃局的少,因爲有些建築不會算入辦房產證的範圍內。
但長沙市規劃設計院副院長譚春華認爲,理論上規劃局和房產局的數據不應該有差別。“如果差別很大,中間必有貓兒膩。嚴格來講,報建、施工、竣工的3張圖紙應該是一模一樣的。”另外,按常理,房產局測繪的面積應該比規劃局大,因爲後者更希望實際面積與此前規劃面積相符合。
經適房輕易就能改成安置房?
在譚春華看來,小區超建面積佔規劃面積50%,簡直不可思議。“超20%就屬嚴重違法,如造成影響,必須拆除。”
但益陽市規劃局執法支隊的負責人則表示,該小區並非嚴重違規,不必拆除。
益陽市國資委的說法是,此舉是應益麻購房職工的要求,也經過梓瑞小區經適房建設領導小組和職工代表同意。
該委提供的材料表明,當時很多職工簽名要求經適房面積超過70平方米,達到90平方米。
這就造成了小區房屋面積增加一半、房屋數量卻減少100多套的局面。
一些職工質疑:如此超標經濟適用房是否名副其實?很多職工只能到市裏打短工,怎麼可能有錢購買這樣的經適房?
另外,他們指出,起初公佈的有資格購房者只有近600戶,但最終建成的700多套房屋卻已售完。
對此,6月27日,益陽市房產局副局長莫利民接受記者採訪時表示,“經適房是指政府提供政策優惠,限定建設標準、供應對象和銷售價格,具有保障性質的政策性商品住房。”
對梓瑞小區超規劃建設問題,他說:“面積是超了一點。”
莫利民說,“嚴格意義上,這些房子不叫經適房了。當時是叫經適房,現在面積偏大了,發證時可能叫安置房更恰當,因爲安置房沒有面積限制。”
當記者提出,安置房應該是指安置被拆遷戶,梓瑞小區的業主不在此列,而且經適房不能建成安置房時,莫利民沒有給出明確回覆。
益陽市國資委副主任徐海華表示,購房者的資格經過了多層審查,並在廠區公示了數天,不存在社會人士買房的情況。但他沒有向記者提供實際購房者的名單。
雖然有關政府部門給房屋超面積建設開了綠燈,但益麻經適房的問題並未解決。
資料記載,2009年2月8日,時任益陽市國資委主任陶方智與開發商及益麻經適房建設領導小組成員等一起開會商議,期間確認報名購買經適房的有1420戶,已經批准的有600戶。經適房價格按890元/平米全額預交。
然而,2010年春節時,曾當過益麻印染分廠廠長、現年61歲的張航得到消息,“房子已經基本建好了,但要漲價。”
事實是,2009年12月,興益房地產公司向益陽市物價局提出定價申請。
2010年4月8日,物價局通過成本初審,根據《湖南省經濟適用住房價格管理辦法》,按利潤率和應繳納的稅金計算,規定售價爲1118元/平方米。這比益麻之前的認購價每平方米“漲”了228元。
這一消息在益麻職工中“炸”開了鍋。
有職工在紅網發帖稱,益陽原鍵軸廠、紅旗化工廠等四廠經適房價格在700~820元/平方米之間,益麻經適房定位890元/平方米已明顯偏高,現在又大幅提價。
5月31日,益陽市物價局在紅網回貼稱,益陽原鍵軸廠等四廠的經適房價格並未經他們監審,“其價格低於建設成本”。
但這並未說服益麻職工,他們多次與政府部門對話,房子成本成爲被質疑的焦點。
職工們指出,“拆舊房一般是‘以料抵工’,物價局覈算的渣土運輸費70萬元過高”;益麻生活區綠化之好,在益陽工礦小區裏能排在前面,“物價局怎麼能覈算出400萬元的綠化費?”
有人指出,按照政府原來的審批文件,益麻經適房是按照自有土地、自籌資金、自主建設的“三自”方針實施,而在建房前職工已按890元/平方米交款。爲何房屋成本中還有開發商的貸款成本?
張航介紹,受金融危機的影響,2009年年初時房地產形勢不景氣,益陽最繁華地段如赫山中天國際的電梯房,現房價格才1480元/平方米。
最終,2011年10月,益陽市物價局將益麻經適房單套建築面積70平方米以內的含稅銷售基準價格定爲859元/平方米。
該局的一份文件指出,這一價格是依據益陽宏運建設工程造價事務所提供的數據計算而成的。其中,房屋建安工程費爲550.18元/平方米。
此時,包工頭們480元/平方米的承包價格,再度被職工廣泛引用爲定價虛高的證據。
另外,對於超經適房標準面積部分,開發商要求按當時益陽商品房價購買,這令經濟本身就困難的益麻職工更爲不滿。
周志如這時無奈放棄了安居夢,因爲他發現事情的發展已背離了初衷。“這是我們廠的土地,職工自己集資建設的房子,爲什麼要按商品房價格購買?興益公司本不能叫開發商,應該叫建築承包商,他只是幫我們建房的。”
因爲價格問題,梓瑞小區的房子建成一年後仍無法分房。
其後,原任益陽市信訪局副局長的徐海華被調任到益陽市國資委任副主任。他告訴記者,他是來專門解決益麻問題的。2011年5月,徐海華正式進駐益麻組織分房,並最終談妥價格:70平方米以內購買價859元/平方米,“按預交的890元/平方米,還有退款呢。”徐海華說,對超出面積,“我代表益麻留守處強壓着開發商簽了個協議,按920元/平方米算,開發商至今對我不滿。”
小區的商鋪門面該歸誰所有
從2011年開始,當大量益麻職工入住“梓瑞小區”時,他們驚異地發現小區內的24棟樓房中,有着大量的商鋪、門面、車庫。但這些都不屬於職工或者企業所有,而是屬於興益房地產開發公司。
益麻的部分職工專門做了統計。他們提供的數據顯示,臨街門面9000平方米,車庫570間,頂層房子134套,這些按市價估算達1.4個億元。
當記者調查這筆巨大的資產何以歸於開發商時?多位政府部門人士指出,在益麻經適房的《開發建設合同》中已將這些資產給了開發商所有。
這份飽受職工質疑的合同是益麻破產管理人、益陽市國資委與梓瑞小區經適房建設領導小組作爲甲方,同乙方興益房地產開發公司簽訂的。
合同裏“乙方的權利與義務”中第9條規定,“乙方向甲方提供符合本合同約860套左右經濟適用住房,其餘建築物歸乙方所有。”
徐海華說,這份合同通過了市法制辦的審查,“合同內容合法有效”。
根據益陽市規劃局提供給記者的數據,梓瑞小區在規劃局獲得了1844平方米的門面房面積,後來又超審批面積3716平方米;雜屋(車庫)超審批面積1722平方米;住宅及坡屋頂(頂層)建築超審批面積29542平方米。
有知情人士指出,該合同簽訂時爲2008年11月,其中將政府審批的860套經適房悄悄改爲“860套左右”,並在文本中註明了“其餘建築物”的歸屬。而3個月後,“梓瑞小區”經適房建設領導小組就提出將860套左右經適房調減爲760套左右。怎麼會如此湊巧地調減房屋數量?又如此湊巧地將一般職工認爲的類似雜屋狀的“其餘建築物”,建成衆多的門面、商場、車庫,“賦予”開發商?
有知情人士說,根據《經濟適用住房管理辦法》,經適房的土地是行政劃撥;經適房建設和經營中的行政事業性收費,減半徵收;經適房住房項目小區外基礎設施建設費用,由政府負擔。
《經濟適用住房管理辦法》還提出,嚴禁以經濟適用住房名義取得劃撥土地後,改變土地用途,變相搞商品房開發。
對於該案中職工質疑的“其餘建築”通過合同規定確權開發商所有一事,南華大學文法學院副院長羅萬里說,“經適房以外建築的相應地塊必須進入招拍掛程序,所以合同根本不能這麼寫。”
羅萬里驚訝於這樣的合同竟然通過了政府的合法性審查。
多位職工表示,益麻職工多次要求公佈經適房、車庫、門面等具體建築的面積,但一直沒有結果。
2011年4月19日,在市信訪局,益陽市副市長鬍立安接待了16名益麻職工代表。信訪局、國資委、房管、規劃、國土、城建各局都有人蔘加。
當時在場的益麻職工代表告訴中國青年報記者,“胡市長表了3個態,一是今後不要聽信謠言;二是組織分房,中途改變規劃增建的門面、車庫不會讓開發商拿走,政府統一處置後用於安置困難職工;三是影響消防的違章建築堅決拆除。”
這個態度獲得了職工發自內心的認同,但事情卻沒有就此取得進展。
一個月後,“工作組進入益麻宣佈,益麻的經適房是依法依規矩(建)的。對違章建築已經進行了罰款。”周志如說。
在益陽採訪期間,記者就上述問題打電話欲採訪副市長鬍立安,受到婉拒。
據查,益陽市規劃局對梓瑞小區的處罰是:
一、近3萬平方米的住宅及坡屋頂超面積,已全部按成本價銷售給益麻下崗職工,考慮到職工們的實際困難,從維護社會穩定角度出發,免予處罰。
二、超審批面積的門面和雜屋,本應沒收違法收入並處罰款,但“鑑於該公司在益麻經適房問題處理過程中,姿態較高,能積極配合處置領導小組工作,在經適房售價上作出了較大的讓步”,因此只罰款。按100元/平方米算,一共罰款543800元。
6月26日,規劃局執法大隊負責人還展示了開發商已交罰款的發票。
對此,長沙市規劃設計院副院長譚春華有點不解:“這麼大範圍違法建築的設計圖紙,是怎麼通過審查的?當初不審查開發商的違規圖紙,現在怎麼能處罰開發商?”
據瞭解,在益陽市規劃局此前的超面積調查報告、處罰文件等材料中,都沒有提到該小區有“車庫”,只表述“雜屋”超規。但在他們打給市政府的報告中,提到頒發《建設工程規劃許可證》時,則明確表述“車庫”的證書待處罰執行到位後核發。
更爲奇怪的是,規劃局介紹,梓瑞小區一共24棟房屋,而房產局說一共22棟房屋。
包工頭劉躍平介紹,梓瑞小區其實有25棟樓。有一棟是位於赫山區衛生局對面的三層樓房,完全獨立地在馬路旁邊、兩棟房子的前面,“不能算裙樓,應該算獨立的房子,因爲它有獨立的樓梯。”
劉躍平還介紹,在承包梓瑞小區B1棟的建設工程時,開發商不但要求按超審批的圖紙建設,而且還多次超越圖紙本身,要求加高門面,“合同上建築面積只有不到4000平方米,實際建了5000多平方米。”
自2009年工程竣工以來,劉躍平和承包B2棟的包工頭彭偉、承包C4、C5、C6棟的包工頭曾某一直在上訪。他們稱,開發商在結算時對簽證單不認可,超規劃建築面積等不依法計算建築款項,使他們“血本無歸”。
此後,記者在益陽市國資委副主任徐海華的幫助下與實際負責梓瑞小區建設的李燦民聯繫。李燦民在電話中表示,自己在外地忙事,大約在6月29日左右來長沙溝通。
但截至發稿時,李燦民遲遲沒有與記者聯繫。
經適房違規與土地制度有關
職工們提交的各類材料中,還提到益麻經適房並未從國有土地劃撥變爲經適房用地一事。
循此線索,記者來到益陽市國土局的檔案中心,沒有查到以梓瑞小區命名的國有土地使用登記。
而益麻的多塊土地中,有一塊名爲第300677號、面積爲62051.61平方米的土地,在2003年就被抵押給債權人中國農業銀行益陽市分行。
資料顯示,2012年6月,益陽市中院裁定,農行必須解除第300677號土地的抵押。2012年9月,益麻破產管理委員會向國土局正式申請土地抵押解除。而這塊土地的性質是工業劃撥用地。
徐海華證實,梓瑞小區的土地證抵押在銀行,去年通過湖南省政府部門出面才把土地證要回來了。
6月26日,益陽市國土局地產科工作人員介紹,梓瑞小區作爲經適房建設用地,一直沒有辦理國有土地劃撥手續。
羅萬里介紹,破產企業商品房開發的程序應該是,先把工業劃撥土地收歸國有,再由國家以劃撥的方式轉到開發商名下,委託開發商進行經適房的建設和銷售。“顯然,企業破產時,土地並沒有收回國有。”羅萬里說。
那麼,在沒有土地使用證的情況下,梓瑞小區的規劃、建設是怎麼開展的?
6月26日,益陽市規劃局規劃管理科工作人員劉木蘭介紹,他們根據市領導的要求,發放了梓瑞小區建設工程規劃許可證的“複印件”,方便其在建設局拿到施工許可證。建設工程規劃許可證的原件,會等其拿到國土證才發放。
但規劃局執法大隊的檔案資料顯示,早在2009年6月30日,規劃局就爲梓瑞小區辦理了建設工程規劃許可證(副本)。羅萬里認爲,“這種辦理副本的行爲,已經等同於辦理了正式的審批文件。這已經是違法”。
在查閱完相關文件資料後,羅萬里指出,梓瑞小區從土地劃撥到經適房相應土地招拍掛,從頒發許可證到默認其超審批面積建設,整個過程都存在嚴重的管理責任。
他說,經適房本身規定60平方米左右,能買140平方米就不是經濟困難戶。經適房享受了土地、稅收等一系列優惠政策,是國家財政在補貼。政府必須審查經適房購買者的條件。造成經適房建設超出審批面積一半,侵害的是國家利益。
羅萬里稱,目前來看,對益麻經適房中不合法部分的處理是個難題,羣衆所申訴的資產部分多半會流失。因爲開發商非常“高明”,如果要處罰開發商,那麼政府官員也要受罰。原因是開發商的違法是在政府官員的默認下進行的。“這個小區已經把70平方米建成了140平方米,你不可能砍掉那一半,所以最後開發商利益並沒有受損。”而羣衆所訴的門面、車庫等資產,雖然在建設時違反了一系列行政法律法規,但因爲財產權事實上已由開發合同確定,幾乎無法更改。
他表示,益麻經適房的違規現象,跟我國現有的土地制度有關。目前我國土地的所有權主體、經營權主體、管理權主體都是政府。土地是最重要的國有資源之一。它經常被政府出於經營策略或者經濟發展的需要,而自由支配。我國的土地市場化程度很低且監管不夠,使土地成爲實現某些政策的工具。一些地方政府寧願投資宏大的工程項目,也不願意將錢花到民生項目上,多采取政府出土地、吸納社會資本合作的方式建經適房。如果開發商利潤低,就在經適房土地的商品房開發部分補償開發商。政府作爲公共部門和私人有這樣的博弈之後,如果一味遷就私人資本,就會以犧牲法律和政策作代價。
本報長沙7月3日電