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佛山的『三舊』改造使舊城變了新貌。
編者按
一年一度的『6·25』全國土地日即將來臨。為促進全社會充分認識土地國情國策、倍加珍惜和合理利用土地資源,在全社會營造依法依規、節約集約用地的良好氛圍,大力推進經濟結構調整和發展方式轉變,今年第23個全國『土地日』宣傳主題為『珍惜土地資源,節約集約用地』。
實踐證明,加強節約集約用地探索與創新,是走可持續發展之路,全面建成小康社會的必然選擇。廣東省國土資源廳肩負著『部省建設節約集約用地試點示范省』先行先試的使命,將認真學習貫徹習近平總書記對廣東提出的『三個定位、兩個率先』的要求,進一步貫徹落實省委、省政府和國土資源部決策部署,在建設美麗中國的道路上堅定前行,譜寫更加精彩的美麗篇章。
2008年,根據時任總理溫家寶同志提出的希望廣東成為全國節約集約利用土地示范省的重要指示精神,國土資源部和廣東省決定聯手共建節約集約用地試點示范省。五年來,在國土資源部的指導和支持下,全省各地、各部門深入貫徹落實科學發展觀,緊緊圍繞加快轉型昇級、建設幸福廣東的核心任務,積極開展節約集約用地試點示范省建設,全力構建國土資源保障和促進科學發展新機制,推動廣東省土地利用方式轉變取得明顯成效。全省每新增億元GDP所需新增建設用地量逐年下降,單位面積產值逐年提高,2012年全省每平方公裡建設用地第二、三產業增加值為2.86億元,比2008年增長了52%。
加強組織領導,合力推進試點示范省建設
為更好地推進試點示范省建設,國土資源部、廣東省政府成立了建設節約集約用地試點示范省領導小組,由部、省主要領導親任組長,國土資源部有關司局、廣東省23個省直有關部門及21個地級以上市政府主要負責人擔任成員。
根據安排,省政府迅速制定了試點示范省工作分工方案,明確了省直各有關部門、地方各級政府的職責,並定期督促檢查,確保各項工作落到實處。建立了考評激勵機制,將節約集約用地考核、『三舊』改造等一並納入耕地保護責任目標履行情況進行考核,將『單位建設用地第二、三產業增加值』作為《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》目標考核指標,對節約集約用地、『三舊』改造、耕地保護等工作成績突出的市、縣予以獎勵。
加大宣傳教育力度,連續三年舉辦由市、縣黨政領導參加的節約集約用地試點示范省建設專題研討班,多次開展試點示范省及『三舊』改造政策宣講,有效擴大了試點示范省建設的影響。
開展試點示范省建設以來,國土資源部與廣東省保持緊密溝通和協商,部領導及有關司局負責人多次到廣東省指導解決試點示范省建設中的重大問題,在政策、技術等各個層面給予了廣東省大力支持,形成合力推進試點示范省建設的良好局面。
推進『三舊』改造,探索存量建設用地再次開發
為了有效緩解新增建設用地不足、盤活利用好各類存量低效用地,在國土資源部大力指導支持下,廣東省按照『全面探索、局部試點、封閉運行、結果可控』的要求,積極探索、穩妥推進『三舊』改造工作。
一是積極創新政策。制定出臺一系列政策文件,涉及降低『三舊』改造用地成本、合理分配土地收益、規范土地使用權出讓方式、保護文化遺產、標圖建庫動態調整、預防職務犯罪等,形成了較為完整的政策體系,調動各方面參與改造的積極性,強化過程監管,推動改造工作健康有序開展。
二是加強規劃引導。堅持規劃先行,與土地利用總體規劃和城鄉建設規劃相銜接,編制『三舊』改造專項規劃和年度實施計劃,合理確定改造規模、范圍和時序,強化統籌管控,努力實現調整產業結構、提昇城市品位、改善民生環境、傳承歷史文化等多元目標。
三是堅持示范帶動。組織廣州、深圳、佛山、東莞等市開展『三舊』改造專題的試點工作,並在珠三角各地級以上市的縣(區、市)和粵東西北地區每個地級以上市設立示范項目,逐步向全省鋪開,形成了『政府引導、規劃引領、屬地實施、市場運作、分步推進、各方受益』的工作思路,有效探索了形式多樣的『三舊』改造模式。
2008年至2013年3月底,全省共投入『三舊』改造資金4446.4億元,完成改造項目2893個,完成改造面積15.1萬畝,節約土地6.8萬畝,實現節地率44.8%,為緩解土地供需矛盾、助推產業轉型昇級和城鎮化發展發揮了重要作用。
創新耕地開發保護途徑,全面落實耕地保護責任
在國土資源部的支持指導下,廣東省積極探索保護耕地的新途徑,全面部署、多措並舉,初步實現保護資源與保障發展的良性循環。
一是建立耕地保護責任機制。在全國率先將『耕地保有量』納入地方領導乾部政績考核和離任審計內容;各級政府層層簽訂耕地保護目標責任書,逐年進行考核,省政府每年拿出2000萬元用於獎勵保護成績突出的市政府。
二是建立耕地保護補償機制。在全國率先建立全省范圍內的基本農田保護經濟補償制度,通過財政補貼,直接增加耕地保護和基本農田保護重點地區的經濟收入,提高農村集體和農民保護耕地的積極性和主動性。
三是建立耕地開發補充機制。大力開展未利用地、低效園地山坡地開發補充耕地工作,省政府安排40億元專項用於開發補充耕地。
2008年至今,全省開發補充耕地達208萬畝,開發補充耕地面積位居全國前列,可滿足廣東省今後10年耕地佔補平衡需要。截至2012年底,全省耕地保有量4750萬畝,超額完成了國家下達廣東省4371萬畝耕地保有量任務,劃定基本農田面積3982萬畝,超額完成了國家下達的3834萬畝基本農田保護任務。
實施差別化土地政策,科學配置新增建設用地
在試點示范省建設中,廣東省嚴格實施差別化的土地政策,以規劃控制規模、布局,以計劃控制增量、時序,以標准控制質量、效果。
在規劃上,在全國率先頒布實施《廣東省土地利用總體規劃條例》,開展並完成省國土規劃、土地利用總體規劃編制工作,調整生產空間,優化生活空間,整治生態空間,促進集中集聚集約發展。
在計劃上,出臺《廣東省土地利用年度計劃管理辦法》,明確『有限指標保重點』的原則,優先保障重大基礎設施、戰略性新興產業、民生工程、農村建設、產業轉移等用地需求,嚴禁用於『兩高一資』、產能過剩和重復建設項目,以指標約束促進用地集約。適當提高粵東西北欠發達地區用地指標比重,促進區域平衡發展。建立新增建設用地計劃指標分配與盤活批而未供土地、閑置土地相掛鉤的制度,促進各地提高用地效率。
在標准上,嚴格執行國家和省的各類土地使用標准,從嚴控制土地使用標准,從供地源頭上嚴把各類建設用地規模,促進土地節約集約。
積極開展土地管理制度改革試點,探索節約集約用地政策儲備
在國土資源部的大力支持下,廣東省在試點示范省建設框架內開展了形式多樣、各具特色的土地管理制度改革試點工作,不斷深化對試點示范省建設的探索。
在廣州市,圍繞規劃編制、用地審批、權益保護、土地監管等方面開展城鄉統籌土地管理制度創新試點工作,在城鄉一體的新型城市化道路方面進行有益探索;在深圳市,圍繞產權制度、市場配置、資本運作、集約利用、監管調控、區域統籌、法治環境等方面開展土地管理制度改革,探索建立高度城市化地區土地利用管理新模式;在佛山市,圍繞征地程序、補償標准、安置方式等方面開展征地制度改革試點,探索建立更加合理的征地補償安置機制。
同時,還積極推進城鄉建設用地增減掛鉤、圍填海造地、低丘緩坡荒灘等未利用地開發試點和地上地下空間開發利用,不斷探索完善節約集約用地機制。
強化用地監管和執法監察,切實維護土地管理良好秩序
廣東省積極運用科技手段完善建設用地批後監管機制,開發建設廣東省土地市場動態監測與監管系統,在全國率先將批後征地實施情況納入監管內容中,實現從用地報批、征地、供地到開發利用的全程監管,促進地方依法依時實施征地和供地,切實提高批後征地實施率和供地率。
結合系統自動預警功能,建立閑置土地督辦制度,督促地方及時處置、促進利用閑置土地,目前全省已累計處置閑置土地12.29萬畝。
全力推進農村集體土地所有權確權登記發證工作,到目前全省各市(區)共完成農村集體土地村民小組(經濟社)一級所有權確權登記發證22萬個,發證率達98.9%,維護了農村土地的合法權益。
與此同時,廣東省堅持『懲防並重、預防為主』的執法工作思路,強化基層國土所規范化建設,構建土地執法共同責任機制,加強對重大典型案件的聯合查處和責任追究,提高執法效能。我省開展試點示范省建設以來,全省違法違規用地總量年平均下降20%以上,各行各業依法用地的意識普遍增強,為節約集約用地目標的實現提供了有力保障。
重點工作乘勢而上
重點抓好八項工作
一是深入推進節約集約用地示范省建設,繼續創新節約集約用地機制,促進全省土地利用方式轉變。
二是優化國土空間布局,推進珠三角一體化進程,支持粵東西北地區城區擴容提質和加快發展。
三是深入推進『三舊』改造,繼續創新改造模式,完善配套管理政策,充分發揮『三舊』改造的綜合效益。
四是強化新增建設用地調控和土地市場監管監測,建立新增建設用地計劃指標分配與節約集約用地水平考核評價相掛鉤制度,促進廣東經濟社會的快速可持續發展。
五是嚴格落實耕地保護責任,進一步完善和落實耕地保護經濟補償機制,大力推進高標准基本農田建設。
六是積極拓展建設用地新空間,科學有序開展圍填海造地、低丘緩坡地綜合開發利用和地下空間使用權試點工作。
七是推進土地管理制度改革試點,深化建設用地審批制度和征地制度改革,提高行政審批效率,積極擴大廣州、深圳等市土地管理制度改革試點工作的綜合效益。
八是加大土地執法監管力度,加快國土資源信訪舉報線索歸集處理平臺、執法監察視頻監控網和在線巡查系統的開發建設,有效預防和查處違法違規用地行為。
廣州:用好增量、盤活存量,建設節約集約用地示范城市
一是抓統籌決策、上下聯動,實行『大家用、大家管』。成立了廣州市土地管理委員會,實行『一把手』負責,把土地儲備、土地供應、指標分配等重大事項放到一個平臺上,進行集體研究、集體決策,從而建立起『大家用、大家管』的管理體制。在此基礎上,按照『決策在市、簡政強區』的思路,把用地規劃編制、土地儲備、用地報批、指標分配土地登記等項權力下放到區,較好地發揮了區一級的作用,有效提高了土地管理效率。
二是抓制度建設、政策創新,努力破解用地『瓶頸』。去年8月,在國土資源部和省委、省政府的支持下,廣州成為全國城鄉統籌土地管理制度創新試點城市,在規劃計劃、耕地保護、土地整治、土地市場、用地監管和用地審批等六個方面獲得19項含金量很高的試點政策,為廣州從根本上解決用地『瓶頸』問題提供了頂層制度保障。
三是抓規劃管控、量化評價,確保用好增量。通過編制功能片區土地利用總體規劃,強化土地利用規劃剛性管控,建立差別化計劃指標分配和動態評價管理制度,75%(約2.5萬畝)的計劃指標優先保障重大基礎設施、重大主導產業、重大發展平臺和重點民生項目落地。2009年在全省率先制定出臺《產業用地指南》,實現產業轉型、招商引資和節約用地同步謀劃、同步推進。將土地產出率、土地消耗率、耕地保護面積、違法用地查處情況等指標納入節約集約考核體系,並將考核結果納入基層黨政領導乾部政績評價考核體系,強化各級各部門樹立節約集約用地意識和責任。
四是抓『三舊』改造、城市更新,在存量中找增量。3年多來,共盤活再利用『三舊』用地21.7平方公裡,平均節地率達67%,增加公共服務用地4.7平方公裡,建築密度降低35%以上,綠地率大幅提高。
五是抓耕地保護、土地整治,建設美麗鄉村。廣州從2011年開始實行基本農田保護財政補貼政策,財政每年投入資金近5億元,按照每畝200元—500元的標准對全市170萬畝基本農田實行財政補貼。充分考慮偏遠地區農村發展實際,按照耕地保有量的一定比例安排農村經濟發展用地。
六是抓科技管理、強化監管,實現管理精細化、信息化。依托信息化建設成果,建立『陽光用地』政務公開系統,將各宗用地的規劃、土地、建設審批信息通過網上『曬出來』,發動全社會監管土地依法、及時開發。
通過幾年的不斷探索創新,廣州節約集約用地水平進一步提高,每平方公裡建設用地產出率由2007年的4.4億元提高到2012年的8億元,增長0.8倍;每增加1億元GDP的土地消耗率從2007年的3.5公頃減少到2012年的1.13公頃,下降68%。
深圳:蛇口工業區轉型昇級成果顯著
招商局集團於1979年在深圳創辦蛇口工業區。作為國內第一個外向型工業園區,園區內興建了大量的工業廠房和配套物業,並成功招商引資,成為中國改革開放的重要窗口。
『政府引導,市場運作』的城市更新改造原則為蛇口舊工業區改造昇級提供了重要保障。經過系統的研究篩選,蛇口舊工業區確定了向現代高端服務業進行轉型昇級的總體思路。重點發展網絡信息、科技服務、文化創意產業,適當發展服務外包、高端旅游、現在物流總部經濟、創新金融、專業知識服務等五個產業。
鼓勵綜合運用多種改造模式是蛇口舊工業區成功打造『蛇口網谷』項目的重要條件。深圳市城市更新辦法包括綜合整治、功能改變和拆除重建三種模式,同時鼓勵三種模式的綜合運用。在各級政府及相關部門的大力支持下,蛇口舊工業區通過綜合整治、拆除重建、功能改變等多種更新模式相結合的方式,不但使以往的舊工業廠房在物業形態上實現了更新昇級,而且還使蛇口舊工業區借助物業更新的空間載體,通過產業集聚,成功打造了集『互聯網、電子商務及物聯網』的產業基地——『蛇口網谷』。改造後,僅已建成的14萬平方米產業用房,初步統計實現總產值約55億元,單位面積產值從原來的1200元/平方米上昇至3.93萬元/平方米,園區改造後企業經濟效益和土地利用效率得到了大幅提高。
存量建設用地再開發涉及土地改變用途和土地使用權重新出讓可以按協議方式辦理和優惠的地價計收政策也為推動蛇口舊工業區更新改造提供了重要支持。按照城市更新政策,拆除重建類城市更新項目實施主體可以通過協議方式取得土地使用權。同時,拆除重建類的舊工業區昇級改造項目昇級改造為工業用途或者市政府鼓勵發展產業的,原有合法建築面積以內部分不再補繳地價;增加的建築面積纔需按照公告基准地價標准的50%繳納。『蛇口網谷』項目中寶耀等片區通過拆除重建方式實施更新改造,其規劃建設用地通過協議方式取得土地使用權,並享有優惠的地價計收政策,這些政策利於激發原權利主體的改造積極性,利於保障項目實施主體的權益預期,從而最終實現舊工業區轉型昇級目標。
除『蛇口網谷』項目外,招商局集團還開發了『南海意庫』和『壹間公寓』等城市更新項目。
佛山:深入推進『三舊』改造,為節約集約用地探索更多更好經驗
一是突出規劃引領,強化政策支橕。用好用活上級賦予的『三舊』改造政策,制定一系列更具操作性的改造指引,不斷優化『三舊』改造環境。編制了《佛山市『三舊』改造專項規劃》,建立了全市『三舊』改造地塊『標圖建庫』數據庫系統,明確全市『三舊』改造的方向、范圍和項目庫。2012年又出臺《關於加快推進『三舊』改造促進城市昇級工作的意見》,規定『三舊』改造必須優先保證公益性用地的供給和落實。
二是突出連片開發,扶持產業提昇。通過對改造的土地進行整合、流轉、置換等,推動類型、權屬、用途多元化的土地資源連片開發,促進由傳統的以單一項目為主體的零星改造,逐步向區域連片改造轉變,全市形成一批具有代表和示范作用的區域連片改造項目,如廣佛國際商貿城中心區項目,就整合了5個村委會15個村民小組的1800多畝土地。2011年初出臺了《關於通過『三舊』改造促進工業提昇發展的若乾意見》,要求各區舊廠房改造後用於發展產業的面積不低於60%,中心城區不低於40%。
三是突出公平公正,平衡各方利益。在實施改造過程中,在保證國有土地基本收益的原則下,對『三舊』改造用地的部分增值收益通過資金補貼的方式,專項用於支持企業和集體經濟發展,實現了『拆除舊村居,建設新社區』,保障群眾能夠繼續獲得長期穩定的收益,得到社會各界和廣大群眾的高度認同,有力推動了『三舊』改造項目實施。
四是突出創新創造,探索特色模式。自實施『三舊』改造之日起,鼓勵和支持區、鎮(街道)、村(居)大膽探索,形成了類型多樣的改造模式。在舊城鎮改造方面,有引入港資運作的大型舊城鎮改造項目—祖廟-東華裡片區改造,創新了政府主導和諧拆遷再供應土地的方式,克服了以往的單體翻建、小修小補的改造模式弊端;在舊村居改造方面,如夏西村模式,由村集體經濟投入,改造後的產出利益歸村組集體,使村集體走上了發展城市型經濟的新路子;在舊廠房改造方面,如佛山創意產業園模式,在保留廠房原貌的基礎上,進行創造性的整治改造後引入新興產業,重新賦予了舊廠房新的產業形態。
六年來的『三舊』改造實踐,對佛山加快轉變經濟發展方式、改善城鄉環境面貌、推動產業結構優化昇級發揮了重要作用。
撰文:許史興袁學東祝桂峰編輯統籌:楊和平