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2004年,日本東京,街頭即景。
按:近鄰日本,按照學術界的一些定義,上世紀70年代便完成了城市化。它近一個世紀的城市化進程,對於中國來說,有許多值得借鑒的地方,比如如何消解大城市人口膨脹以及土地、資金來源等問題。
本報記者張子宇
一群住在東京多摩丘陵森林裡,有著數百歲壽命的狸貓,原本安逸的生活環境遭到人類大規模建房的破壞,狸貓們為了自保,決定重新練起古時狸貓留下的變身術,攻擊人類的卡車、恐嚇建築工人,甚至化身為人試圖與人類一決勝負。
日本漫畫大師宮崎駿筆下的《平成狸合戰》所反映的,是日本上世紀七八十年代城市化進程中城市擴張與自然及鄉間生活的矛盾,其取材自東京附近的多摩新城計劃。
現在的多摩新城,是日本代表性『新城(New Town)』之一,諸多大學、企業和現代化住宅落戶其中。因其富有現代化色彩並且便利先進,很多影視作品也經常在這裡取經。
日本的城市化進程經歷了近一個世紀,目前已經成為世界上城市化程度最高的國家。當然,在成功背後,也伴隨著污染、資金缺乏、土地糾葛等問題。
城市人口爆炸
狹小的街道,密布的電線杆,鴿子籠一樣的房屋,是人們對日本都市的一大負面印象。事實上,在日本鄉間如多摩新城一類新城,環境優美,街道寬整,人均居住面積也很大。前者大多出現在超級都市裡,這也是日本城市化進程中的一個現象,當時,過多的人口湧入城市而配套設施和規劃不足。
作為曾經的典型農業國家,在歷史上很長的一段時間裡,日本沒有太多城市的概念。在古代日本的語境裡,『城』更多指的是城堡和要塞。『町』一詞纔是類似常識意義裡的城市,直到現在,日本城市裡的街區還是以『町』表示。
『日本城市化的歷史可以追溯到很久遠的時代,但是,如果以現代意義上的城市化來說,應該從日俄戰爭到第一次世界大戰之間開始,完成的時間則因人的理解而異。比如現代化住宅,下水道和自來水,交通系統、垃圾處理系統和能源供給設施等基礎設施的完備,連東京、大阪這樣的城市也花了60多年,當中也要考慮到地震、戰爭、人口急速增長等造成的破壞乾擾,導致了完成時間的延長。以東京為例,到東京奧運會舉辦的1964年之後,基本上完成了基礎設施的建設。』日本學習院大學經濟系教授石井晉接受時代周報采訪時解釋。
從巨型城市在農業型社會的出現這點看,日本和中國具有一定的相似性。如在18世紀時,江戶(東京的前身)已經擁有百萬人口,和當時中國清朝的北京一樣,是世界上僅有的兩座達到百萬級人口的城市。這個歷史遺產持續到現在,當很多人質疑北京已經人口太多,城市發展已到極限時,東京也有類似問題。
『日本城市化帶來的問題在1950年-1970年之間集中爆發,以人口爆炸為例,上世紀50年代東京都范圍內人口是1300萬(佔日本人口數的15.5%),到1980年就增加到2900萬(佔日本人口的25%)。』日本北海學園大學經濟系教授淺妻裕向時代周報表示。
即使目前日本全國的人口都在下降的時候,東京人口還在增長。這就帶來了諸多問題,以至於一直有提出建立『副首都』或者提高大阪地位的呼聲,日本熱門政治家橋下徹就以強調『大阪第一』而聞名。
日本立教大學社會學系教授松本康向時代周報提出:『日本主要的城市多數是在那些形成於17世紀的城市的基礎上發展起來的,不過一直要到19世紀末,資本主義性質的工業化開始,纔有現代意義上的城市化。但是真正急速的城市化,應該是從1955年-1975年。現在,對日本城市化來說,不應使用完成這個詞,而應該說「更新」。』
日本城市化和高速經濟成長時期有重合,從1950年-1977年,日本城市化率從37%上昇到76%,年均增長1.5個百分點。1955年城市人口比例昇至56.1%,農業人口下降至41%。三大城市圈(東京、大阪和名古屋)正式成型,使日本成為城市和郊區人口佔多數的國家。1960-1970年間的城市化水平以年均2.51%的速度增長,是整個國家增長速度的兩倍多。到1970年,72.1%的日本人口居住在城市中。
『我居住的地方是神奈川縣川崎市,和橫濱一樣都是神奈川縣內大力推行都市化的區域。主要的工業區和住宅區的開放都是從上世紀60年代開始。現在主要的問題是如何保護區域內的自然環境和農業,也保證產業的多樣性,城市化應該多考慮這點。』日本神奈川縣居民中來田先生向時代周報表示。
1970年由當時日本首相田中角榮提出的日本列島改造計劃,是日本城市化進程中的關鍵事件。這個計劃包含三方面內容:工業重新布局、改造舊城市和建設『新25萬人口城市』,以及建設交通通訊網絡。城市化為其三足之一。
和中國現在以推進城鎮化促進內需相似,日本上世紀70年代大規模的城市化進程同樣是由於當時田中角榮感覺到當時『支橕日本經濟高速發展的某些因素,正在或已經消失』。列島改造計劃很多地方就是針對日本城市化的一些問題如過度的大城市病。田中希望通過推行城鎮化,讓人口和資源流向東京、大阪之外的中小城市。
田中對實現『改造計劃』抱有很大希望,但這種樂觀態度是以經濟高速增長的可能性為前提的。不過田中最終垮臺,列島改造計劃的很多部分也是不了了之。直到今天,『一國集於東京』的這個問題還是沒有得到解決。甚至在目前嚴重影響到了日本的地震重建,因為福島等災區的人口過度稀少和老齡化,難以重建。
地方財源受限
推行城市化需要大量的國家資金投入,目前在中國已經誘發令人關注的地方債問題。在日本,這個問題同樣存在,而且也和過去幾十年的城市化推進有著密切的關系,這個問題到現在依然沒有解決,並持續發酵。
『日本城市化的資金來源主要是地方稅、國稅和地方債,在此之外,政府所有的金融機關的融資、民間金融機構的融資也會成為一部分來源。即使在日本,從上世紀90年代後半期開始,地方債也成為重大問題。產生的原因主要是一方面,各地的道路建設和都市再開發需要一大筆錢,另一方面,日本經濟通縮和人口減少等導致稅收減少。』石井晉介紹。
多位日本學者在解釋城市化進程中財政來源時都強調日本地方政府的財源受限,淺妻裕談道:『戰前日本的城市化推進中,主要由不斷擴大的城市財政來支持,也導致了地方債務問題。日本地方自治體的獨立財源非常缺乏,於是大阪市長關一(1923年)就搞了一些公營企業,用這些企業的收入來提高市民的福利,受到好評。』
『在戰後日本城市化推進過程中,當時地方自治體的債務問題沒有像現在這麼嚴重,但是由於缺乏財政自主權,所以一般把從國家得到的資金補助優先投入一些可以增強產業基礎的項目裡,結果在高速經濟成長期,老百姓的福利反而提高得不夠。從上世紀80年代以後,日本開始發行地方債,90年代,經濟增長開始回落,再伴隨著公共負擔增大,日本地方的債務問題開始嚴重起來。』淺妻裕進一步解釋。
『在20世紀前半段,以農村土地為基礎的稅收是工業和城市建設的主要財源。從20世紀後半段開始,由於工業化進程導致財富的增加,為城市化提供了資金來源。在日本,「地方交付稅」這部分錢,是由中央政府返還給地方政府的,也就是說,收入這部分,中央和地方政府是六四分賬,而到了支出這塊就成了四六分賬了。中央政府要把約兩成的財源再返還給地方政府,當然對比較富裕、財源很多的地方政府,就沒這個好處了。』松本康介紹,『除此之外中央政府還有很多細微的補助提供給地方政府。因此地方政府的運作,很重要一部分就在於如何從中央那裡拿錢。現在,日本中央政府的年收入差不多有5成都來自於國債,流向地方政府的錢也少了。所以日本很多地方政府乾脆就合並,這樣可以在財政上獲得更多自主,就不用依賴中央政府的資金了。』
不管怎麼說,日本同樣一直在探索如何解決政府在承擔社會基建和福利時產生的大量債務負擔,但是從目前的情況來看,這個問題也成為日本經濟的重要隱懮,雖然日本的負債主要是中央政府負債,和地方債概念並不完全相同,但是所反映的開源與節流的困境是相通的。
立法誘導獲得土地
除了財源以外,日本城市化過程中面臨的另一大問題便是土地。很多到訪日本的人對日本非常密集的房屋印象深刻,往往兩間樓房之間的距離連一個人都站不進去。其實這種高度密集不光是因為日本土地狹小,還有土地所有權的問題。
淺妻裕透露,上世紀80年代房價瘋漲,由於住宅用地不足,導致狹小的房屋大量出現,也導致很多人不得不住得越來越遠,上班要花很長的時間。在城市中心,為了逃避非常高額的遺產稅,很多人不得不在一定時候放棄自己的土地,這樣導致日本城市中心很多土地難以進行大規模的統一規劃。
雖然有一些不法的行為,不過總體上,作為一個承認土地私有的國家,日本政府在類似問題上基本采用行政誘導的手段。
『二戰後,日本進行了土地改革,土地轉移到農民手中,在這種狀況下,日本迎來了城市化浪潮。在那些城鄉接合部,常見的狀況是房地產資本從農民手中買下土地,建設住宅。此外,農民也可以把自己的土地從農業用地轉為住宅用地。從60年代開始,日本頒布了《都市計劃法》,把那些准備作為城區的土地確定為「市街化區域」和「市街化調整區域」兩大類。在「調整區域」,農業用地就不能轉為別的用途了,但在稅務上給以優惠作為對地主的補償,這是一種農業保護措施。反過來在「市街化區域」,農業用地和住宅用地征收同樣的稅,這樣進行農業就變得不合算,慢慢就把土地改變用途,日本通過這樣的手段來推進城市化。但是如果改變農業用地的用途,就要補征過去免受的稅金。結果很多農民就成為了都市地主,雖然生活在貌似城市的地方,但是以農業為生計。』松本康解釋。
『在日本有關這種城市化進程中的糾紛問題,有兩部法律《都市計劃法》和《農地法》來對應。在向城市周邊農村進行城市化過程中,確實有可能出現一些糾紛問題。特別是二戰以後,由於人口增加伴隨著城市擴張,農田保護就成了一個大問題。由於地價上昇,很多農地很隨意就被賣作住宅和商業用地,也沒有那種很統一的城市規劃,導致城市擴展得亂七八糟。在大城市周圍,不少土地所有者也靠賣地發了大財。』石井進補充。
從日本1955年以後的農地交易價格情況來看,城市化、工業化對農地價格的影響是直接而且巨大的,特別是進入城市化快速發展階段以後,農地價格持續增長,這一階段平均漲幅超過了5%,一些年份如1956年、1957年分別為17%、12%,1973年甚至超過了25%。
被反復提及的《都市計劃法》頒布於1968年,為城市化提供了法律基礎,其明確劃分城市促進地區和城市化控制地域,並增加了配套許可制度,以阻止城市無序蔓延。土地使用從原先的四類細分到八類,提高城市環境質量,自1993年起又增加到12類。
以東京為例,商業高樓街區只有新宿、池袋、澀谷、六本木、新橋和東京站等幾處,因為對高度有一定的限制,居民住宅除少量中高層住居專區外,絕大部分都是普通居民住宅,一般高度不會超過四層。在東京,除幾個大的商業高樓街區和購物中心及高層住宅區,大部分地區都是低矮的小樓和日式民居。只看高樓林立街區,東京堪稱是世界最繁華的城市之一,但那些低矮小樓和日式民居,又會讓人感到東京的另一面。
由此可見,日本在城市化進程中獲得土地的方式還是主要通過市場化下的購買和行政手段的誘導,所以大規模的房地產開發項目非常困難,導致了日本的城市規劃有時候看上去很凌亂。
不過,比較極端的征地糾紛也不是沒有的。比如聞名世界的『成田斗爭』,成田機場附近的農民因為反對機場建設,采取暴力抗爭,為此甚至爆發了流血衝突。而幾十年堅守在機場內的農戶,也被稱為『世界最牛釘子戶』。
松本康解釋:『一般發生糾紛的都是那種公共事業征地的場合,比如機場、道路、水壩等的政府建設項目,往往出現半強制性的買地,或者說逼退居民,但這非常耗費時間。雖然根據《土地收用法》,政府是可以取得土地的,但這是最後一招了,有名的案例就是成田機場建設時動用警察驅逐反對的農民,強制取得土地。成田機場問題之所以搞得那麼被動復雜,一個重要原因就是沒有取得本地社會的協助,這是沈痛的教訓。』
神戶市的土地財政
本報記者張子宇
位於日本關西地區兵庫縣的神戶市,可以說是日本最美麗的現代化城市之一。特別是從著名的六甲山上往下眺望,美麗的城市夜景位列『日本三大都市夜景』之一(另兩處是九州的長崎和北海道的函館)。
在日本,神戶是一個非常洋氣的城市,和長崎、橫濱、函館等類似,這裡曾經是外國人的聚居區,有大片的歐洲建築群,也和中國有著深厚的歷史往來。
神戶在古代稱為福原,原來就是平安時代末期的武士統治者平清盛希望遷都所建造的,而平清盛遷都的目的就是希望依托這裡依山靠海的地利,變成和中國宋朝貿易的中心。
另外,在青山綠水下出產的神戶牛肉更是譽滿全球,游客們在欣賞這座現代、典雅的城市時,很難想象到幾十年前,這裡也是一座塵土飛揚的大工地。
『在上世紀七八十年代,談及城市化建設的資金調配方法時,神戶市的經營是一個令人注目的例子。當時的市長宮琦辰雄提出以「最小的費用換取最大的福祉」這個理念。於是移山填海,還以此來造地,通過這樣獲取土地,再賣地來獲得收益,並把這部分收益投入到社會福祉和城市發展上去。』日本北海學園大學經濟系教授淺妻裕和時代周報記者談道。
宮琦辰雄生於1911年,在讀中學的時候,因參與反軍國主義活動被退學。後來自己考入立命館大學法律系,畢業後一直在神戶市政府工作,直到1969年成為市長。這一下就是連續5任,長達20年之久。
『最小的費用換取最大的福祉』,聽起來很宏大美妙,錢從哪裡來?沒有人想到宮琦竟然瞄准了神戶的象征六甲山。沒錢就到六甲山挖土,然後把海填了,再賣。
『當時在神戶市,從六甲山到港灣地區,為了搬運土沙還開掘了專門的渠道,上面每天轟隆隆的皮帶輸送機也是一景。』淺妻裕教授回憶。
開山填海賣地,執行得確實不錯,神戶市甚至用這些開山的土在海上建起了兩個巨大的人工島—六家人工島和港灣人工島。依靠賣地和向外國金融機構借錢,基本不怎麼依靠國家補助的神戶市竟然通過這個繁榮發展了起來,外界甚至把宮琦辰雄治下的神戶比喻為一個『株式會社』。
宮琦的政策概括一下,就是『向山進發,向海進發』,把神戶變成了一個大工地。反抗的聲音自然也很大,比如著名的登山家、也是神戶市自然保護的主要代表人物多田繁次就對宮琦辰雄強烈批判。不過各種反抗還是被宮琦壓下去了,他的宮琦主義也在很長一段時間裡被認為是日本地方政府在發展經濟時,如何在不依靠中央政府的情況下開拓財源的一個重要實驗。
作為地方政府首腦,宮琦確實是一位既強勢又敢想的人。早在1973年的時候他就訪問了中國,並且和周恩來總理會談,並且讓神戶市和中國天津市結成友好城市,開創了中日兩國友好城市締結的先例。後來阪神大地震時,有人批評宮琦時代只重視大搞建設,忽略了防震,宮琦用『開發的地方比未開發的地方受到的破壞小』來進行反駁。2000年,宮琦辰雄去世,享年88歲。
宮琦的神戶市這個現象很類似現在中國的一個熱門詞匯,那就是『土地財政』或者『賣地財政』。其到底能不能在世界上其他地方獲得成功,還是難以判斷的,不過現在的神戶市,已經沒有了當年的那片躁動和喧囂。城市美麗便利,風格現代,六甲山麓的奶牛和肉牛依然受到全世界食客的喜愛。