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正在施工建設中的東方市人民檢察院技偵綜合大樓。
本報記者高四維攝
核心提示
在海南省東方市,一塊近400畝的土地上,公檢法大樓正在興建,而一家民營企業卻稱自己纔是這塊地的真正主人。
當地國土部門給雙方都發了土地使用證,稱都有效。
一塊地爭議的背後是『土地財政』下膨脹的行政權力:沒錢修路,為讓民營企業墊資,東方市政府不顧本級政府的權限和出讓程序違規,協議承諾以3000畝土地進行補償;因違規不能兌現承諾,就拖;對按規定發放了土地使用證的近400畝土地,有償收回協商不成,乾脆以閑置土地超過兩年為由無償收回;行政復議到海南省政府,企業贏了,卻是一紙空文。
3月28日,海南省東方市八所鎮東方大道,路北側工地上的工人正忙碌施工,不時有卡車進出。公安民警及職工經濟適用住房小區已基本竣工。東方市人民檢察院技偵綜合大樓、東方市人民法院審判大樓均已封頂,大樓上掛著的紅色祝賀條幅迎風飄揚。
這宗地塊面積380多畝,相當於32個標准足球場大小。根據中國青年報記者在東方市國土環境資源局(以下簡稱『國土局』)查閱到的該宗地塊的檔案信息,其中約2.5萬平方米屬於東方市人民檢察院,東方市人民法院和公安消防支隊各使用兩萬平方米。這三家單位的土地使用權均通過劃撥方式取得。
海南省西環實業有限公司(以下簡稱『西環實業』)卻稱它纔是這塊地的真正主人。該宗土地的使用權證因西環實業貸款而抵押在中國農業銀行瓊海金貿支行。
東方市國土局相關負責人向中國青年報記者表示,公檢法機關的『用地申請、批復及登記審批等一切手續合法,已經辦好《國有土地使用證》』,至於西環實業抵押在銀行的土地使用證,『也是合法的,雙方的證都有效』。
為何會出現『一地二主』的怪事呢?
『吃飯財政』以土地抵債修路
事情還得從15年前說起。
1998年,因機緣巧合,西環實業獲得了修建高速出口路的機會。經協商,1998年6月18日和7月18日,西環實業與東方市政府分別簽訂《公路建設投資合同書》和《補充協議書》。
『當時公司成立不久,正好在東方附近有個工程,就去修了。』西環實業法人代表鄧澤超回憶當時的情形說。
西環實業是一家民營企業,1998年成立,注冊資本500萬元人民幣,主營業務是修建城市公共基礎設施。
當時東方市撤縣設市也纔1年,一切都在建設中,要修建的是東方市西線高速公路接口處至東方大道『十字路』的城市公路,即九龍綠地廣場上下路,兩段均長4.5公裡、寬30米。這一項目包括城市一級快速乾道的機動車、非機動車、人行道路面及與之相配套的排污、供電、電信、綠化照明和燃氣等基礎設施建設。
依據合同,全部建設資金由西環實業投入,包括勘察、設計、征地、拆遷等一切費用,東方市政府則以土地補償方式償付公路建設投資。
中國青年報記者在東方市國土局的一份檔案資料中看到東方市政府解釋以土地換取工程建設的緣由。文件稱,『1998年省政府省長辦公會議決定,西線高速公路出口路基礎建設由市縣政府承擔』,『1998年,市政財政收入僅有6000餘萬元,是典型的「吃飯財政」,工資僅發到1993年套改工資的30%,保工資尚且困難,沒有多餘的資金來搞建設』。
根據協議,作為投資補償,東方市政府以3.88萬元/畝的地價出讓九龍路兩側沿線300米以內的空地給西環實業,總計3092.87畝。
東方市國土局陸續為西環實業核發了位於九龍廣場上路南側下路北側的12本《國有土地使用證》,約1226.45畝。西環實業則先後支付土地拆遷和征地補償款800萬元。
開工時,西環實業本身資金有限,便以所獲的部分土地使用權證向瓊海市農業銀行申請貸款,1998年9月申請3100萬元。九龍綠地廣場工程按政府的設計規劃經多次修改,預算增加,兩個月後,又申請了3000萬元。最終給下路的投資是4880萬元,總投資約1.2億元。
這12本土地使用證後來被注銷了8本,面積65.2079公頃(合978.12畝),原因是涉及出讓程序違規,未報省政府等相關部門批准,屬於『未批先用地和在未履行土地征用報批手續,未實施征地,就制發土地使用權證』。
2001年9月,經海南省政府批准,東方市國土局為西環實業換發未注銷的4本《國有土地使用證》,劃撥給九龍東路上路北側八所鎮皇寧村面積25.4582公頃(381.85畝)的土地,用作九龍廣場文化中心項目建設,使用期70年。按照合同約定價格,該塊土地價值1481萬餘元。
東方市政府對批復的土地承諾在10年內(至2011年12月30日)不進行任何處理,而換發的4本土地證最終被全部抵押給農行瓊海金貿支行。此外,東方市土地資產管理公司亦為西環實業貸款提供2萬多平方米的土地作為擔保。
政府欠債一拖13年
工程竣工並正式交付使用後不久,2000年下半年,西環實業向東方市政府提起申請,要求辦理工程結算、支付剩餘工程款以及明確所劃撥土地的規劃用途。
他們沒有得到回應。因為兩年過去了,東方市政府已經發生了巨大的人事變更,『修完路,領導就換了,市政府、國土局的主要領導都換了,去政府機關找他們沒人理,溝通也沒結果,工作人員說現在領導都換了,也沒人清楚,誰敢給你結?』鄧澤超說時一臉苦澀。
是時,正逢東方市原市委書記、後被稱為『海南第一貪』的戚火貴因受賄與巨額財產來源不明等罪名被判死刑。
此後,2001年至2010年,西環實業曾6次正式致函東方市政府及國土局、住建局等相關部門,要求進行工程結算,並要求以土地使用權抵償部分欠款,但遲遲未得到款項。
2005年6月以後,西環實業因資金周轉不靈,資不抵債,處於關停狀態。2008年8月,因無法償還到期銀行貸款,農行瓊海支行將東方市土地資產管理公司為西環實業貸款提供擔保的兩萬多平方米土地進行拍賣。
這期間,東方市數屆政府,並不太平。2010年,時任市長譚燈耀因土地腐敗案落馬,涉案地塊是東方市八所鎮皇寧村和小嶺村的1046畝集體土地。該案還牽出包括市委副書記以及土地、建設、城投等部門負責人在內的24名乾部。此外,曾簽發注銷西環實業土地使用證決定、後任副市長的邢俊強亦因受賄罪鋃鐺入獄。
『我們給邢俊強和譚燈耀等好幾個市領導都發過函,申請結算,沒人理。這個項目之後公司基本沒再做什麼大項目,全部拖死在那裡了。』鄧澤超說。
領導班子更替後,東方市政府『依據市城鎮規劃和城市建設發展需要』對部分地塊進行重新處置,其中就包括西環實業抵押在銀行的兩宗土地。
2010年4月14日,東方市政府向農行瓊海金貿支行致函稱,西環實業貸款抵押的381.87畝土地已調整為軍警用地,『現我府根據相關規定,決定有償收回該宗土地使用權,補償額度以西環實業拖欠的3200萬元貸款及相應利息合計數為准。』
『政府完全沒有通知我們,是銀行找到我們,說政府想還錢,要把地收回去。銀行知道這種行為不合法,就事先知會了我們。』西環實業副總經理許斌至今感到氣憤。他對中國青年報記者說,『土地使用權證是我們的,市政府怎麼可以繞過我們去和銀行談?』
西環實業就此向市政府提出異議,聲明農行瓊海金貿支行沒有處分土地的權力,要求市政府直接與其磋商。當年6月12日,國土局舉行聽證會。西環實業代表出席,但雙方並未取得一致意見。
在與銀行、西環實業均無法達成統一意見後,東方市政府乾脆強制無償收回土地。
2010年10月11日,東方市政府作出行政決定,無償收回位於東方市八所鎮九龍上路北側25.4582公頃國有土地的使用權,並注銷其名下東方國用(八所)字第6151號《國有土地使用權證》。
東方市政府稱,作出這一決定的依據是《海南省閑置建設用地處置規定》第三條第一款第(一)項規定,理由是西環實業未按時開發,閑置土地超過兩年。
決定作出後,東方市政府將這塊土地劃分給該市所屬的部分司法機關,並由市國土局向這些機關重復核發該宗土地的《國有土地使用權證》。
東方市國土局的有關檔案顯示,東方市人民檢察院、市人民法院、公安消防支隊的土地登記審批日期分別為2011年1月28日、2010年12月28日、2011年1月19日。而市國土局給這三家單位的《國有建設用地劃撥決定書》簽發日期為2011年12月22日或12月23日,均在海南省政府依法撤銷東方市政府的行政決定之後。
其中,公安消防支隊的《國有土地使用證》的頒發日期為2011年3月29日。問及為什麼一塊地會有兩張證時,相關負責人有些支吾,『在省政府下行政復議決定之前,已經把西環實業的土地使用證注銷了』。
得到要無償收回的消息後,西環實業曾數次前往市政府進行溝通,未果。他們後來還找了一次市委書記,得到的答復是,土地收回是收回的事,欠錢是欠錢的事,一碼歸一碼。土地是閑置,政府就應該收回。你認為欠錢,可以起訴政府。
省政府行政復議決定成一紙空文
西環實業隨即就無償收回決定向省政府提出行政復議。
許斌認為他們是有理有據的:『閑置責任不在我們,10年前拆遷費就交上去了,政府不組織拆遷,規劃也不給我們做調整變更,直到2010年,在《東方市城市總體規劃》中,那塊土地的規劃用途還是其他農用地。』
此前,西環實業准備利用東方市政府提供的綜合補償用地開發建設『九龍廣場文化中心』,在東方國用(八所)第6151號《國有土地使用證》中,只標明土地的坐落、終止日期和面積,並未標明上述土地的用途、使用權類型等。
也不僅是因為這些,瀕臨破產的西環實業尚無力償還貸款,更沒有資金進行土地開發,『我們也根本沒有錢再去做別的工程,公司後來只是勉力維持了。』許斌解釋。
2011年7月29日,海南省政府作出行政復議決定書,依法撤銷東方市人民政府作出的《關於無償收回海南西環實業有限公司國有土地使用權的決定》。
行政復議決定書指出,由於東方市政府的原因,造成西環實業對土地無法開發,東方市政府無償收回西環實業的土地使用權適用法律錯誤。
根據《城市房地產管理法》第二十六條和《海南省閑置建設用地處置規定》第四條的規定:因不可抗力或者政府、政府有關部門原因閑置滿兩年或者動工開發必需的前期工作造成動工開發遲延的,不屬於閑置用地的范疇。
在東方市城市規劃與住房建設局(以下簡稱『住建局』),中國青年報記者看到最新的《東方市城市總體規劃(2011-2030)》,該宗土地的規劃已經顯示為『行政辦公用地』。城市規劃管理股股長高海雲說,『他們已經在建了,我們就規劃為行政辦公用地。』
行政復議決定書下發後,西環實業於2011年8月8日、29日分別向市住建局、國土局提出關於明確土地規劃用途,請求緊急責令停止非法侵佔土地權益並交還土地的申請,沒有收到回復。
與此同時,東方市公安局獲施工許可證,於8月上旬開工建設『公安民警及職工經濟適用住房』,根據現場工程概況顯示,建築面積達48791平方米。9月6日和9月22日,市政府發布人民法院、人民檢察院建設辦公樓的施工招標。
許斌告訴中國青年報記者:『行政復議我們勝訴之後,向他們大概發了三四次函件,要求停止施工,他們也不理。』他同時質疑,『他們蓋樓的時候規劃手續根本都不健全』。
『公檢法這個樓是(行政復議決定)撤銷之前,我們下了行政決定以後蓋的。』時任東方市國土環境資源監察大隊長許康君回答說。當時市政府有一個工作組,由市長負責,委托國土局等部門出面協調。他是市政府委派負責與西環實業溝通的代表之一。
2011年10月28日,西環實業與東方市政府會談。西環實業要求東方市政府盡快執行省政府《行政復議決定書》,責令公檢法等施工單位停工,將土地交還以及辦理工程結算。
國土局代表市政府回復,主要有3點:1.行政復議只是撤銷東方市政府無償收回土地的決定,但市政府可以繼續決定通過有償方式收回土地。2.該宗土地中,除了部分已經辦理到東方市公安局、檢察院和法院名下,其餘用地全部預留給武裝部和武警二支隊。已經合法取得土地證,土地無法交還。3.市政府可以通過換地補償西環實業。
『政府的行政決定在撤銷之前都是有效的決定,是政府的行政行為,決定下了以後,沒有撤之前地就不是西環實業的了。行政復議和行政訴訟不影響行政決定的執行。』許康君如是解釋公檢法等單位一直在施工的原因。
『地是不可能還了,不能資源浪費,已經蓋了那麼多樓。』他補充道。
至2013年3月,行政復議決定下發已一年半有餘,事態仍處於僵持之中。在向許康君核對具體情況時,他屢次對中國青年報記者說:『再揪著以前的問題沒有意義。』許康君表示,市政府很有誠意、很積極主動地要解決問題,『我們現在主要是如何來解決問題,要來協商。不要說政府無賴啊什麼的,西環實業想要回地,要把公檢法的樓拆掉纔來談,這是什麼要求?真的是很無理』。
許斌不以為然:『他們根本沒有說要還錢的事情,說置換地,那請拿出置換方案來,也沒有,都是不歡而散。農行早就要求法院保護權益,做封存處理了,他們還不是一直在施工?』
中國青年報記者得到的一份海南第一中級人民法院文件顯示,該宗地塊已於2011年12月30日遭該院查封。文件中指出,『從即日起,上述查封的財產未經本院許可,不得轉讓、抵押或作其他形式的處分。』
東方市政府法制辦公室主任黃儀向中國青年報記者承認,目前該宗土地已經遭法院查封,『誰都不能動,政府也不能動。已經抵押貸款的土地,要等銀行那邊提起行為。』當記者追問為何仍在施工時,黃儀說:『你要去問他們(施工單位)為什麼,我們也不知道。』