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十八大後,包括北京在內的整個中國都將進入到一個全新的發展時期。未來的每一個可能性,都孕育在今日的諸多選擇之中。目前北京每一個佈局、每一個舉措、每一個突破、每一個創新,都合力塑造着北京發展的新格局與新結構,並進而決定着北京未來發展的速度、廣度和深度,一如新旅遊的開啓、新城南的建設、新硅谷的崛起、新能源的發力等等,都在爲北京的大城氣象和世界城市夢想鋪路。未來,就在腳下。
如果問,過去幾年北京民生投資(000416)最大的“一單”,無疑要數保障房建設:2008年以來,累計投放保障房用地4395公頃,累計開工建設、收購各類保障性住房80餘萬套;同時,保障房供應體系也在不斷完善:五年間,北京共修訂出臺了廉租房、經適房、兩限房、公租房4個管理辦法和100多個配套文件,基本構建起符合首都實際的住房保障政策體系。當前,如何確保體系更爲完善、更有法律保障成爲擺在管理者面前的課題。
對此,北京市人大法制委副主任委員張引昨日在市十四屆人大一次會議上接受記者採訪時表示,《北京市基本住房保障條例》已經完成前期調研,相關專家建議稿草案已完成,今年將正式進行立法立項論證,爭取儘早推動地方立法。
記者觀察
民生大單惠及50萬戶中低收入家庭
紅色爲主色調、底層和樓頂部分搭配有白色的外立面,灰色的坡屋頂,依然綠意不減的樓間綠地,孩子們玩耍的小遊樂場,潔淨的小區道路,整潔的樓道、乾淨的電梯……家住在清河小營金隅美和園11號樓二單元的李培芬老人是六年前北京市第一批選房、第一批入住北京兩限房的市民。自小在北京城東直門一帶長大的李培芬告訴記者,由於出門就是地鐵,小區裏又有超市、菜市場,自己並不覺得有什麼不方便。
“我這腳剛做手術不久還沒有好利落,要是還窩在東直門20平方米的小平房裏,我哪敢去做這個手術,凍腳不說,上廁所、洗臉、做飯都會成問題,必須得有人伺候才能動手術啊,現在搬進兩限房小區,廚房、廁所都在身邊,要多方便有多方便,做了手術我自己一樣能照顧自己。”
來自市住建委的數據顯示,2008年以來,北京市累計投放保障性住房用地4395公頃,累計開工建設、收購各類保障性住房80餘萬套,同時穩步推進首都功能核心區人口疏解、城市和國有工礦棚戶區改造工作,多措並舉解決羣衆住房困難。保障性住房新開工套數佔全市住房新開工套數的比重,由2008年的27.6%提高到2012年的66.7%,五年來累計解決了約50萬戶像李培芬一樣的中低收入家庭的住房困難。
失信成本過低致騙租騙購難絕
在建設突飛猛進的同時,北京的保障房供應體系也在不斷完善。
“我們不僅要給老百姓一個房子,還要提高他們的居住品質。”市住建委委員、市住保辦常務副主任鄒勁鬆向記者介紹,自2007年北京市正式成立住房保障辦公室後,按照“低端有保障、中端有支持、高端有市場”的住房供應思路,結合城市化加速推進、社會經濟持續快速發展以及首都功能佈局調整與提升的需要,進一步調整和完善住房保障政策管理體系,擴大保障範圍,積極探索構建符合北京市實際的“多層次、多渠道、多方式”基本住房保障制度,修訂出臺了廉租房、經適房、兩限房、公租房4個管理辦法和100多個配套文件,基本構建起符合首都實際的住房保障政策體系。
然而在體系初步建成之後,如何確保體系更爲完善、制度更爲科學、更有法律保障成爲擺在管理者面前的課題。對此,鄒勁鬆坦言,儘管北京市針對住房保障工作出臺了一系列規範性文件,但由於這些文件法律位階不高,致使住房保障制度的實施缺少法律依託,推動保障性住房相關立法是近年來其所在部門的最大心願。
正在進行的市政協十二屆一次會議上,九三學社遞交的黨派提案也提出,儘管近年來北京市相繼出臺了廉租房、經適房、兩限房、公租房管理辦法和多個配套文件,建立了廉租房、公租房、經適房、兩限房合理銜接的住房保障政策體系和分層次的住房保障體系,政策性保障住房建設取得很大成績,但這些住房保障制度還有許多是以《通知》、《意見》和《辦法》等文件形式來推動的,這樣必將導致住房保障制度的法律權威性不夠,政策措施的強制性力度不足。由於法制建設的滯後,使得保障性住房在定位、申請、准入、退出的標準界定上缺少強有力的法律支持和處罰力度。
“如果一個人持刀搶劫一萬塊錢,他可能面臨的刑罰會非常嚴重,但如果騙購一套價值幾十萬元的保障房,面臨的處罰只是房子收回和一定時間內不能再申請,這樣的門檻太低了。”北京市房地產法學會祕書長高喜善表示,從審查來看,北京已經實行“三級審覈、兩次公示”資格審覈制度,雖然查得嚴,但是騙保的人如果成功了,就會得到一套房子,如果不成功,也就是短期內無法申請保障房,無法全面消除騙保行爲,主要是失信成本太低所致。相比之下,目前在香港,公屋租戶如在申報入息或資產時做出故意虛假陳述,即屬違法,一經定罪,可判最高罰款5萬港元及監禁6個月。“重罰之下沒有人敢挑戰騙保,代價太大了。”市住保辦相關負責人感嘆。
爲此,九三學社建議相關部門儘快推動北京住房保障地方立法,明確住房保障內涵、保障範圍、保障方式、准入退出和懲罰機制等各項內容,並對騙購騙租行爲明確和加大懲罰力度,並將其上升爲刑事處罰的高度;爲住房申請者匹配房源時應合理佈局不同收入階層。
住房保障制度將獲立法“保障”
針對九三學社的建議,北京市人大法制委相關負責人告訴記者,爲了將在保障房建設、分配和管理過程中積累的制度建設、創新管理等方面的成功經驗和規範要求系統化、法制化,市人大常委會在充分調研、座談及開展基本住房保障法規預案研究工作的基礎上,於2011年8月3日市十三屆人大常委會第94次主任會議上正式通過並啓動《北京市基本住房保障條例》法規預案研究。
作爲參與本次《北京市基本住房保障條例》專家組的成員,高喜善認爲,對於住房保障方面尚未立法的北京市而言,將住房保障工作納入法制化框架下,積極探索符合北京實情的住房保障制度,加快制定和出臺北京市住房保障條例,完善我國住房保障立法體系是十分必要的。
經過一年多的調研,市人大常委會委託高喜善所在的市房地產法學會起草的《〈北京市基本住房保障條例〉(專家建議稿)草案》(以下簡稱《(專家建議稿)草案》)目前已經出爐,從基本住房保障制度的基本概念和權益體系的界定、基本住房保障制度的現狀、基本住房保障制度中的政府職責、基本住房保障制度運行機制設計和基本住房保障制度的立法時機選擇等五方面展開分析研究。
《(專家建議稿)草案》提出了基本住房保障的各環節制度設計,包括住房保障的範圍和對象、保障方式、保障水平和標準、保障資金來源;住房保障管理機構的設置及其職責權限;各級政府部門在解決居民住房問題中的責任以及監管機構職能和對違法違紀行爲的懲處等具體條款。
“解決目前涉及到保障房建設、審批、管理等各個環節分類條例間的矛盾是《條例》啓動立法的另一主要原因。”據北京市人大法工委相關負責人介紹,目前《條例》已經完成前期立法調研,今年將進行立法立項論證,擇機啓動立法程序。一旦最終實現立法,屆時北京的基本住房保障制度將有統一的地方法規可依,北京也將成爲繼深圳、廈門之後全國第三個對保障房立法的城市。
縱深解讀
有效政策固化避免“朝令夕改”
市住建委相關負責人表示,通過住房保障立法,北京將把近些年來行之有效的政策和做法固定下來,並對有關政策和制度補充和完善,上升到法律法規層面,最終以地方性法規的形式明確,包括住房保障的範圍和對象、保障方式、保障水平和標準、保障資金來源;住房保障管理機構的設置及其職責權限;各級政府部門在解決居民住房問題中的責任以及監管機構職能和對違法違紀行爲的懲處等具體條款,將北京住房保障真正納入法制化軌道。
據瞭解,爲了確保保障性住房的建設順利,在資金方面,《(專家建議稿)草案》明確了保障性住房的八大資金來源,即市、區人民政府應建立住房保障專項資金、專款專用,通過兩級政府財政預算安排資金,依法提取貸款風險準備金和管理費用後的住房公積金增值收益,土地出讓收益中不低於一定比例的資金,中央財政預算安排的保障房專用補助資金,保障房上市交易繳納的土地收益等相關價款,政府持有的保障房出租或出售收入,社會捐贈資金以及其他方式籌集資金等。
對違規成本過低導致騙租騙購屢禁不止的問題,已形成的《(專家建議稿)草案》建議,對不符合保障房申請材料,以隱瞞或者虛報人口、戶籍、收入、財產和住房等狀況的方式弄虛作假的,處以一定的罰款,特別是那些不符合申請條件,以弄虛作假、賄賂等不正當手段非法獲取保障房或貨幣補貼的,處罰金額可能非常高。
高喜善則指出,通過住房保障立法,明確政府的保障職能,確保政策的延續性與穩定性。如此前佛山“限購”政策鬆動又收緊,引發社會對政策制定是否存在“朝令夕改”的討論,而住房保障如果實現立法,將有效避免類似事件的發生,即使發生,政府相關部門應承擔法律責任。同時,住房保障立法爲地方政府依法執政提供法律保障和法律手段,避免地方政府在住房保障工作開展過程中盲目摸索,相關做法無法得到社會的認可或缺乏支撐。同時,住房保障將公民的居住權以地方立法的形式予以確定,充分順應民意,體現社會公平公正,這將大大提升政府的公衆形象。
權威聲音
住房保障准入退出懲罰機制不可或缺
在高喜善看來,已經確定列入立法規劃的條例,未來應當明確幾方面內容,即地方政府的責任、居住權的高度保障以及住房保障內涵、保障範圍、保障方式、准入退出和懲罰機制等。
“地方政府在保障房建設方面一向缺乏動力,迫於國家的嚴密監察和保障任務問責制,目前各地政府均盡力參與保障房建設,但不將政府保障公民住房的責任法制化,就難以保證換屆的政府會一如既往地積極開展保障房建設。”作爲專家組成員,高喜善認爲,住房保障地方立法建立後,北京市未來的住房保障工作將必須對人大負責,接受監督。
另一方面,高喜善指出,我國對於公民的住房問題歷來比較重視,然而在對居住權的立法確認上卻仍顯不足。《中華人民共和國憲法》(2004修正)第33條第3款規定“國家尊重和保障人權”,第45條第1款規定“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下,有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展爲公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業”。這些規定缺乏對居住權以及對住房弱勢羣體進行住房保障的明確規定,致使有關部門沒有將居住權當做一項國家對住房弱勢羣體負擔的政治義務和法律義務看待,不利於對公民居住權的保障。因此,我國憲法應將居住權作爲公民的一項基本權利予以確認,同時北京市住房保障條例中,應該將住房保障這個民生問題上升到保障個人居住權的高度上。
“當然,跟老百姓密切相關的住房保障內涵、保障範圍、保障方式、准入退出和懲罰機制等各項內容更是條例不可或缺的。”高喜善強調,需結合北京實際情況,確定住房保障內涵、准入機制、退出機制和懲罰機制等內容,同時理清保障房體系和商品房體系的劃分,並予以固化。商報記者齊琳/文高鵬/攝宋媛媛/製表