|
||||
背景
1月18日,深圳市政府召開新聞發佈會,說明深圳市優化資源配置促進產業轉型升級“1+6”文件,其中提及《深圳市完善產業用地供應機制拓展產業用地空間辦法(試行)》已由國土資源部批准,原農村集體經濟組織繼受單位合法工業用地可申請進入市場流通、原農村集體經濟組織繼受單位實際佔用的符合城市規劃的產業用地,在理清土地經濟利益關係,完成青苗、建築物及附着物的清理、補償和拆除後,可申請以掛牌方式公開出(轉)讓土地使用權,同時公佈兩種收益分配方式供選擇,第一種方式是所得收益50%納入市國土基金,50%歸原農村集體經濟組織繼受單位,第二種方式是所得收益70%納入市國土基金,30%歸原農村集體經濟組織繼受單位,並可持有不超過總建築面積20%的物業用於產業配套。
深圳此次新政鼓勵集體工業用地上市交易,並不涉及到土地性質的大規模轉性,主要還是爲了提高深圳城市產業用地的供給,盤活存量土地資源,同時公佈的《深圳市宗地地價測算規則》中提出將通過優惠地價吸引高端企業落戶,支持深圳產業升級,對深圳原農村集體用地上市交易的規則作出進一步規範。
此輪土地改革透露出一個什麼信號?中央的土地改革將遵循一個什麼樣的邏輯?南方日報記者專訪了社科院研究員黨國英、華中師範大學中國農村問題研究中心主任徐勇、長江證券高級分析師王夏儒,點評深圳農村集體工業土地獲准入市政策的示範意義。
土地改革正加速前進
南方日報:深圳農村集體工業土地獲准入市政策,透露出一個什麼信號?
徐勇:現行農村土地入市途徑是:先將農村集體用地轉變爲國有用地,再通過政府招拍掛等方式將土地使用權轉讓。該方式一方面催生地方政府對土地財政的依賴,另一方面卻並未使農民從土地使用權流轉中收益。此次深圳市土地制度改革在理順農村城鎮化過程中農村集體經濟組織土地權益爭議的同時,使農村土地使用權受讓方直接與出讓方對接。這使農民從土地使用權出讓中直接受益,並補充地方財政收入。也標誌着深圳土地管理制度改革拉開土地供給雙軌制序幕。這有利於理順農村土地城鎮化中的權益爭議,使農民從土地使用權出讓中受益。
王夏儒:我們國家十幾年來一直在搞土地改革,深圳市也不例外。2004年,深圳市就曾啓動農地轉國有試點,將寶安和龍崗兩區的農村人口一次性轉爲城市居民,同時將兩區956平方公里集體土地一次性轉成國有土地。這個動作在國內是比較前沿的。不過,這部分土地的利用則存在很大的不足,按照深圳市規劃委的說法,“此次政策創新,主要是針對農村城市化過程中存在‘部分土地權益有爭議,政府拿不回,集體用不了’的歷史遺留問題,以及部分深圳原農村集體經濟組織繼受單位將土地用於低端廠房建設、廉價出租的現狀”。所以深圳本次將產業空間資源優化配置作爲一號文件,名是加快集體土地改革,實是解決歷史遺留問題,具有一定的地域性。
集體建設用地流轉市場可期
南方日報:深圳的文件表態,原農村集體經濟組織擁有的土地可以進入市場掛牌交易。但集體建設用地流轉和小產權房定位依然懸置,如何理解上述信息?
王夏儒:這確實是新政釋放的重要信號,標誌土地改革正加速從提高徵地補償向集體土地入市切換,沿着我們的邏輯,那麼下一步就是小產權房定位和集體建設用地流轉市場。
黨國英:近年來,我國農村土地流轉規模正在穩步擴大。據有關方面披露,目前農村耕地總體流轉率已經超過10%,江蘇、浙江等經濟發達省份在50%左右,還有少數地方比例更高。土地流轉使得一些經營規模大的農戶得以產生,提高了農業綜合經濟效率。調查發現,大農戶比小農戶更重視農業投入,經濟效率也更高。但從當前土地流轉實踐看,也存在一些值得關注的問題。譬如,一是產權明晰程度低增大了土地流轉的交易成本,影響土地流轉效益;二是農業規模化經營往往具有多重目標,導致土地經營規模不盡合理;三是規模化經營主體的組織形式複雜,總體上還不完全適應農業現代化的需要;四是國家土地管理政策的某些方面不利於土地合理流轉。從全局看,農村土地流轉工作處於“八仙過海,各顯神通”的狀態,亟需中央政府在改變不合理相關政策的同時,出臺一個指導性文件,促進農村土地流轉工作健康發展。
南方日報:中央的土地改革將遵循一個什麼樣的邏輯?
徐勇:應該是土地確權、大幅度提高徵地補償、集體土地入市、小產權房問題、建立集體土地流轉機制。
對商品住宅衝擊不大
南方日報:集體建設用地入市會否對商品住宅造成衝擊?
黨國英:衝擊不大。此次新政鼓勵集體工業用地上市交易,並不涉及到土地性質的大規模轉性,主要還是爲了提高深圳城市產業用地的供給,盤活存量土地資源。
徐勇:不會。按照《國務院辦公廳關於嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》,“其他農民集體所有建設用地使用權流轉,必須是符合規劃、依法取得的建設用地,並不得用於商品住宅開發。”
南方日報:當前在農村土地流轉工作中應推動或提倡些什麼呢?
黨國英:首先,要落實中央關於農村土地承包權長久不變的改革意見。落實這項改革意見時要明確告訴農民今後再不調整土地,並要按照農民的意見決定是否要作“最後一次調整土地”。這項改革將提高農民土地財產權強度,有利於延長土地租期,調動農業大戶的投資積極性。筆者認爲,“在現有基礎上”實行土地承包權長久不變的“一刀切”政策不宜推行。
其次,儘可能鼓勵農業經營者之間自主達成土地流轉協議,避免政府直接干預。已經通過“返租倒包”途徑實現土地流轉的地方,應注意在土地整理中與原土地承包者達成補充協議,明晰相關權利。
此外,可要求地方政府確立土地經營的最大規模,避免規模過大。規模過大時一般會發生“二次承包”,容易引起糾紛。據筆者粗略測算,在我國糧食主產區,如果農戶的土地經營規模達到150畝左右,其人均純收入就可與城市水平看齊或更高。其他農作物的生產也會有一個適度規模,能夠保證農戶的收入可與城市水平比肩。地方政府在確立“適度規模”時應以這個標準爲基礎。在城市化水平不斷提高的背景下,我國農戶的規模經營“適度”標準還會不斷提高,從而要求更大幅度的農村土地流轉。同時應規範農民專業合作社在規模化經營中的行爲,更好地發揮合作社推動農業現代化的作用。
記者龍金光