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如果“徵地補償提高了”,這將是中國億萬農民奔走相慶的事。但這一制度立法,在2012年年底卻因故爽約。
有關鍵意義的《土地管理法修正案草案》,並沒有在2012年12月底閉幕的全國人大常委會會議上表決。這意味着,徵地補償制度的修法進程,又將推遲到下一次審議。
爲何“徵地補償改革”遲遲不能出臺?中國青年報記者專訪徵地拆遷學者,解讀這背後的深層阻礙。
土地財政的雙刃劍
“徵地工作常常嚴重損害農民利益。”北京航空航天大學法學院教授王才亮對中國青年報記者說。
中國社科院新近發佈的《2013年社會藍皮書》印證了他的觀點。近年來,每年因各種社會矛盾而發生的羣體性事件多達數萬起甚至十餘萬起,其中,徵地拆遷引發的羣體性事件“佔一半左右”。
不少人把徵地矛盾的源頭指向地方政府。
地方政府多以低價從農民手中徵地,再以數倍甚至幾十倍的價格出讓給開發商等單位。“2011年土地出讓金的總額,達到3.15萬億元,這是個非常龐大的數據。”中國人民大學公共管理學院副院長,土地規劃研究中心主任嚴金明透露。
目前,“土地財政”已是地方政府財政支出的重要來源。“有些地方的土地收入佔地方預算支出的50%,甚至更高。至於全國的平均水平,30%~40%應該是有的。”中國社會科學院城市發展與環境研究所所長牛鳳瑞告訴記者。
與之形成鮮明對比的是,農民只獲得土地收益中的極少部分。隨之而來的,是政府與農民之間矛盾的激化。
王才亮認爲,地方政府對土地財政的依賴,已造成了一個怪圈。“一方面,政府與民爭利,引起很多矛盾,需要維穩;另一方面,政府的正常開支和維穩經費又要從土地財政裏拿。這就形成了惡性循環。”
也有學者認爲,現階段“土地財政”仍有存在的必要性,不能“一棍子打死”。
“如果沒那麼多錢,城鄉的基礎設施建設沒法搞,城鄉居民的生活水平就無法提高。”牛鳳瑞說。他認爲,土地財政在現階段仍然發揮出了社會公益效應。“比如一條公路,50年內都可以建,但是靠從土地財政裏獲得的資金現在就把它建成了,更早讓老百姓享受到,也就發揮了更好的效應。”
嚴金明則認爲,現階段土地財政就是我們國家的一種制度安排。“中央曾經規定,政府獲得的土地出讓金,其中10%要投入保障房,10%投入農田水利,10%搞教育。基層政府工作需要很大的資金投入,若是沒有土地財政支持,很多建設只能擱置。”
重新切蛋糕的博弈
“我們幾乎沒有什麼發言權。政府制定什麼補償標準,我們只能聽從。”安徽宿州汴河鎮的村民曾如此無奈地感嘆。
王才亮認爲,徵地過程中必須保證農民有知情權與參與權。“徵地補償,應該要聽取農民的意見。否則,土地徵收補償的標準都是政府一家說了算,沒有考慮到農民羣體的意見,既沒有做到決策民主,也讓標準不成熟。”
徵地補償的標準應由政府和農民協商確定已是社會共識。但是,政府對農民的意見聽多少、怎麼聽還沒有確切說法。
“理論上說,雙方的話語權要平衡,但是也要考慮部分農民索求無度的心態。不可否認,因拆遷一夜暴富的現象的確存在。”牛鳳瑞告訴中國青年報記者,從全國來看,對於農民的補償確實偏低。
嚴金明也表達了類似的觀點。“如果無限制的滿足農民需求,地價會上升,最後仍然是由農民老百姓埋單。所以這存在一個合理度的問題。”
目前我國在執行徵地補償時,通用的辦法是,土地補償費、安置費不超過農民“前3年農業產值的30倍”。廢除這個上限,正是新《土地管理法修正案草案》中最受關注的條款。
2012年12月,國務院提請人大常委會會議審議的草案,刪除了現行法律第47條中按土地原有用途補償和30倍補償上限的規定,確定了“公平補償”原則,但對如何計算補償數額未明確規定。草案授權國務院制定具體的補償辦法。
這在人大常委會上引起了較大爭議。有委員擔心,無上限的補償會形成因徵地暴富的“暴富圈”,提高土地流轉成本,造成新的不公。
“公平補償”,到底該如何把握?嚴金明認爲,大原則是要保證農民的利益,不能讓農民失地又失業。操作層面上,應該具體問題具體分析。“比如在北京郊區的一塊地和在新疆的一塊地,如果都是按農業產值補償,補償金差異不大,這明顯不合理。”
“現在的爭議在於:是按種糧的標準補償,還是按照它改變以後的用途補。土地的區位、實際的經濟價值,這些都應該被考慮進去,所以可以由各省具體制定標準。”牛鳳瑞說。
繞不過去的坎兒
2012年兩會,溫家寶總理提出,制定出臺《農村集體土地徵收補償條例》是“當年的主要工作任務之一”。出臺前提是先要對上位法《土地管理法》進行修改。
十八大報告中明確提出,“改革徵地制度,提高農民在土地增值收益中的分配比例”,這是第一次將徵地制度改革內容寫入黨代會報告。
這似乎都在釋放積極的信號。
然而,《土地管理法修正案草案》至今仍未表決,這意味着關於徵地補償制度的修法進程將延續到下一次審議。
嚴金明認爲,徵地問題非常複雜,牽一髮而動全身,各方利益如何平衡是一大難題。“土地是一切生產生活的物質基礎和載體,影響力非常大,所以討論起來就有複雜性,不是拍拍腦袋就能想出來的。”
《土地管理法》,這項對徵地工作具有指導意義的法規,是在計劃經濟的背景下制定,完全以它來規定市場經濟時代的活動,似乎有點“勉爲其難。”
“現在《土地管理法》的有關規定,在一線城市、大城市的郊區是名存實亡。”嚴金明坦言,結合實際修訂有關法律法規,已是迫在眉睫。
牛鳳瑞認爲,徵地工作在目前仍然承擔着十分重要的職能。“我們正處於矛盾的突發期。土地財政在現階段仍在履行重要的職能,政府可以通過它進行宏觀調控和社會再分配,這個時候如果政策考慮不周,負面效應會大於正面效應。”
土地財政現階段難以禁絕,但土地的不可持續性卻是地方政府不可迴避的事實。受訪學者指出,過分依賴“土地財政”,無非是在寅吃卯糧。
“未來肯定要改革。”嚴金明直言。
牛鳳瑞爲這項改革開了一劑“藥方”。“將來城市化完成了,土地財政的歷史使命也就完成了。到時候,房地產稅可以取代土地財政。這是相輔相成的,城市面積擴大,房產增量了,房產稅的量也就多了。”
土地是大部分農民賴以生存的載體。既然相關法律法規出臺的條件尚未成熟,在現實操作的層面上,被徵地以後,農民的長遠生計如何保證,也是社會廣泛關注的問題。對此,牛鳳瑞建議,不僅要合理化徵地補償金的標準,政府也應該確保農民享受社會保障並得到轉崗培訓的機會。
“長遠來看,加快《土地管理法》的修訂依然是繞不過去的坎兒。依法辦事纔是保證平等話語權的前提。”嚴金明最後說。