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最近,由北京市政府法制辦制定的《北京市行政強制案卷標準(試行)》(以下簡稱《標準》)付諸實施。值得關注的是,該標準對強制拆除違建程序作出了細化規定,要求給予當事人自行糾錯的機會。
27件文書樣式供選擇
行政強制法今年起施行,對行政強制的實施主體、實施對象、實施程序等內容作出了原則性的規定。這些規定,一方面爲各級行政執法部門實施行政強制設定了基本規則,另一方面又給行政執法實踐預留了很大空間。
此次北京市制定的《標準》在遵循行政強制法主旨的基礎上,對行政強制法的規定作了進一步的分解和細化。《標準》分爲總則、實體標準、程序標準、文書標準、立卷歸檔標準和附則六個部分。還同時附具了文書樣式。文書樣式共27件,涉及行政強制措施、行政強制執行、申請法院強制執行等多個方面,涵蓋了行政執法部門實施行政強制能夠使用到的各種文書。
考慮到有權實施限制人身自由和凍結的行政強制措施的主體比較單一,且國務院部門的規範也比較健全,因此,《標準》將重點放在規範查封、扣押等各級行政執法部門經常適用的行政強制種類上。
記者注意到,北京市政府法制辦針對現階段在行政執法領域出現的一些熱點、重點和難點問題,將應對策略融入《標準》中,以標準爲載體,爲行政執法實踐提供指導。
指導證據收集
現實中,人們對行政強制措施等執法行爲存在的隨意性意見比較集中,影響了行政執法的社會公信度。對此,北京市政府法制辦認爲,行政強制措施作爲行政機關實施行政管理的一種手段,具有很強的單方性。何種情形下、採用何種方式實施行政強制措施屬於行政機關自由裁量權的範疇。這種權力如果不加以規範,容易被濫用。而且,行政強制法也明確規定,行政強制的設定和實施,應當適當;採用非強制手段可以達到行政管理目的的,不得設定和實施行政強制。
究竟何種情況可以採取行政強制措施,在複雜的執法實踐中確實很難把握,但是行政執法人員依據執法現場的具體情況,至少可以對違法行爲是否存在、證據有無損毀的可能、有無危害正在發生、有無危險正在擴大等情況作出基本的判斷。同時,收集相應的證據材料,對行政執法人員的這種判斷予以佐證。
因此,北京市政府法制辦在制定行政強制案卷標準時,特別設定了證明實施行政強制必要性的證據標準,即行政強制案卷內的證據能夠證明實施行政強制措施的必要性。這樣規定在客觀上對行政執法工作提出了更高的要求,對於樹立合理行政的理念,進一步加強和改善行政執法工作,建設法治政府的意義重大。
分解拆違程序
行政強制法第44條對行政機關實施強制拆除違建的程序作出了概括規定。但是,不少行政機關在適用這條規定時產生了不同的理解,以致於使相關執法工作處於停滯狀態。
據瞭解,目前北京市各區縣都面臨着嚴峻的拆違形勢。北京市政府法制辦認爲,對違法的建築物、構築物、設施的強制拆除,雖然是爲了恢復行政管理秩序而對違法行爲的糾正,但建築物、構築物、設施往往是當事人重要的生產、生活資料,而且拆違工作涉及面寬、社會影響大、社會關注度高。因此,強制拆除的程序應當體現對當事人程序性權利的尊重和行政機關對執法程序更加規範和謹慎的態度。
爲此,他們在制定行政強制案卷標準時,在遵循行政強制法基本原則的基礎上,對第四十四條的規定進一步分解和細化,作出具體要求,使執法程序更嚴謹,更具有可接受性。其中,重點強調了三項內容:第一,在強制拆除前,應當給予當事人自行糾錯的機會。行政機關要向當事人作出書面限期自行拆除的決定,並向社會公告該內容。第二,出於保護當事人依法享有救濟權利的考慮,當事人在法定期限內對限期自行拆除決定不申請行政複議或者提起行政訴訟,又不自行拆除,經催告履行後仍不自行拆除的,行政機關再實施行政強制拆除。第三,實施強制拆除的現場情況,應當通過製作現場筆錄等方式收集證據,證明實施程序的合法和公正。
與行政處罰法銜接
據介紹,行政強制措施與行政處罰都是行政機關實施行政管理的重要手段。一些行政執法部門提出,同時需要實施行政強制措施和行政處罰調查程序的情況下,法定程序就會有交叉,法律文書相對繁瑣。
爲了提高執法效率,北京市政府法制辦在行政強制文書的設計上予以適當的調整,使一份文書涵蓋多項內容,實現多種用途,充分發揮文書的實際效用。如:將各種審批事項設計在一張審批表內;在不缺少法定要素的情況下,允許使用同一份現場筆錄既作爲實施行政強制措施的客觀記錄,又作爲查證違法事實、實施行政處罰的證據材料。另一方面,規定了行政強制案卷標準中未列舉的文書,可以適用行政處罰相關文書,使行政強制與行政處罰的工作能夠更好銜接。
北京市政府法制辦相關負責人告訴記者,行政強制案卷標準主要針對現階段的執法需求和發現的問題,目前還處於試行階段,有些具體規定還需要在實踐中檢驗。下一步,他們還要繼續收集行政機關在適用標準過程中發現的問題,在答疑解惑的同時,總結共性問題,適時對標準進行修改和完善,使之更適應實踐的需要,更好地發揮效用。(記者王斌)