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聶日明
上海金融與法律研究院研究員
8月7日,有媒體報道,中國發展研究基金會發布的《我國城鎮化進程中的住房保障問題研究》中指出,『在調研中發現,由於地方保障房資金一直處於緊缺狀態,所以在各地方上報的保障房數量中,至少有一半以上是由國企和企業員工福利房組成的。』此言一出,全國皆驚。隨後中國發展研究基金會發表聲明,斥此言論為不實報道。
然而,輿論到了這個時候,報告本身到底是什麼結論已經不重要了。2011年初,政府表態要建3600萬套保障房,公眾可謂歡欣鼓舞,但這種鼓舞並不是沒有雜音的,正是公眾對保障房太期待了,所以他們更加擔心保障房最終會花落別家。應該說,公眾的擔懮並非杞人懮天。
什麼是保障房?『1998房改』方案中,明確了經濟適用房和廉租房在保障體系中的各自供應對象,分別以政府補貼和政府保障的方式解決住房問題,確保社會公平,以此區別於提高效率的商品房市場。原則好定,但現實復雜,自『1998房改』以來,政府對『什麼是保障房』一直沒有清晰地界定過。在這種情況下,經濟適用房、限價房等保障房建設因先天因素,大量出現分配不公的現象,社會批評意見較大。
住建部在稍晚一些時候對『保障房有一半是福利分房』作了回應,相對清晰地給出了官方定義的保障房及其構成。2009-2011年底,保障房共開工2100多萬套,其中以出租為主的廉租房和公租房各佔20%和15%,棚戶區改造佔42%,以出售為主的經適房和限價房各佔17%和6%。問題是,這些都能算是保障房嗎?
佔保障房比重達42%的棚戶區改造房,在城市中,一般和城中村、舊城改造一起進行,操作中實行產權調換或者貨幣補償,補償標准和商品房市價相差無幾,列入保障房很是勉強。
以產權出售為主的經適房和限價房,銷售對象更多地集中於公務員、事業單位和國企員工,說是福利房並不過分,因為政策的適用對象大部分都不是低收入或中低收入群體。廉租房的房租則遠遠低於市價,巨大的利差使得真正需要廉租房的低收入者住不進去,市場上卻有廉租房在掛牌出租。因此,撇開棚改房不算,說保障房中有一半是福利房,並不誇張。
事實上,從最簡單的資金投入就可以看出端倪。有機構估算,1000萬套的保障房至少需要1.3萬億元的資金,相當於2011年50%的土地出讓金,3600萬套就需要近5萬億元資金。
這些年以來,政府雖然財政收入增長比較快,但花錢更快,哪有那麼多錢來蓋保障房?扭曲保障房的定義,將棚改房、動遷房、限價房等計入保障房,在數據中注水不是什麼難以想象的事。
這還不是最關鍵的,重點在於,要建什麼樣的保障房?保障房工程啟動以來,鮮有政策實施細則來明確保障房的適用對象、申請辦法、違規處理機制等。3600萬套的數字也沒有需求論證,不知道從何而來。
政府對保障房工程的總結大多集中在開工多少套、完工多少套,大量出現重數字、不重品質,重生產指標、不問使用人的需求,重建設進度、忽視分配政策等現象,鮮有文件提及到底是哪些人享受了保障房,是否真正解決了他們的需求。
過去十幾年的經驗告訴我們,保障房建設的完工只是政策的開始,保障房的分配和使用環節,問題將大量湧現。例如需求不匹配,建好了房子沒人住,上海公租房遇冷正是此例;例如分配不公平,權力腐敗使得公平導向的保障房淪為權錢交易的工具,以保障房之名,行『富人房』之實;例如保障房的品質與公共服務,使用環節問題頻出,讓居民不堪其擾,北京7?21特大暴雨後,保障房被澆出原形,滲水、裂縫比比皆是。
於是,當真正的保障房適用對象一廂情願地以為在給他們蓋房子,卻發現保障房淪為富人房的時候,當他們搬進雨天漏水、冬天漏風的房子的時候,保障房工程的公信力何在?『民心工程』勢必變身『鬧心工程』,還會成為社會不穩定的因素。這樣的保障房是我們最初想要的那個保障房嗎?
所有這些問題的癥結在於,沒有落實保障房的分配政策。分配政策,只以簡單的以低收入和中低收入家庭為主一筆帶過,殊不知在現實中很難有可操作性。真正的保障房政策,首先應該明確的就是分配規則,明確各類保障房的適用對象、申請辦法、違規處理機制。適用對象界定清楚了,根據這部分人的需求、規模、收入水平,保障房要建成什麼樣、建多少、什麼樣的品質、政府補貼多少錢,自然也就清晰明了。
要走出這一步,也並不容易。『民心工程』要真的為民所想,就必須改變重大決策形成與政府行為的問責機制,只有把這些問題梳理清楚了,誰來出錢、為誰建房、建什麼樣的房子纔有可能理順。當然,雖然不容易,但這一步總是要走出來的,保障房工程進展到今天,退回去是不可能的。現在落實分配政策,讓公眾的期待具體化、可量化,也是亡羊補牢、為時未晚,還可以回應公眾質疑、約束地方政府行為,很值得中央政府跟進。專題系列評論
編輯:李真慧