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杭州會成爲中國第一個無法完成年度財政預算目標的省會城市嗎——現在,這還是一個假設。不過,這座美麗的湖濱城市的確在煎熬中。今年上半年,在浙江省的11個市中,杭州是唯一一個財政收入負增長的城市。而在去年,它的財政收入還是全省首位。
這意味着,今年下半年,杭州的財政收入增速達到29%才能完成年初安排的預算收入目標,從而滿足當年財政支出需要。在地產調控不放鬆、中國經濟增速下滑的陪伴下,29%不是一個可以“輕鬆”完成的增速。
還有更急切的:過去幾年,杭州城建資金支出大部分來自土地出讓金,城建資金支出是由土地出讓金的收入來以收定支的;但現在,杭州正在向浙江省委省政府求助,申請財政補貼。
據瞭解,今年杭州市預算目標是完成土地出讓收入430億元,不過截至6月底,進賬只有106億元。要知道,三年前,他的土地出讓收入曾經創下1200億元的全國紀錄。
兩年前,媒體曾報道這座城市越來越像一個必須依賴土地財政輸血的“病人”,現在,“杭州病”正在蔓延。“地方在吃自己種下的惡果。”江西財經大學副校長蔣金法直言。
儘管一切遠未結束,但告別土地財政的輓歌已隱然奏響。
地方財政對土地收益的高度依賴已引起高層關注。記者獲悉,財政部正着手研究地方財政對土地的依賴程度。這首先要對土地相關收入進行全國性摸底,屆時與土地相關的出讓金收入、土地相關稅費甚至土地抵押貸款收入等都要進行摸底統計。
這,似乎是一個信號。
杭州“上書”請求財政支援
近日,杭州向浙江省委省政府提交了一份報告,報告中列舉了杭州今年的重點項目以及需要的資金投入,其中最重要的一塊投入就是交通,包括地鐵、高鐵和高速公路。此外還列舉文化產業、民生保障等,要求省政府在對應的專項資金中撥款給予支持。
杭州市發改委一位官員表示,由於政府財力受限,一些計劃的建設項目,如鐵路等確實是要暫時緩一緩了。
2011年,杭州市完成公共財政收入785.15億元,穩居全省首位。“杭州都是自籌資金解決問題,要補助的情況並不多。”一位浙江省政府人士表示。
但今年上半年,杭州公共財政收入只完成了460.6億元,比去年同期下降2.7%。若要完成全年863億元的目標,下半年杭州財政增速要達29%。
預算目標之所以重要是因爲如果公共預算收入完不成,不僅影響一些項目的進度,甚至有可能影響與民生有關的一些支出。
“在項目上可以申請專項轉移支付,也可以發行城投債、融資等,但如果社保等支出受到影響,那必將進行全國性的統籌,這需要在年度中進行調整,包括減支也包括擴大赤字。”中國社科院財經戰略研究院財政研究室主任楊志勇說。
土地收入銳減致地方財政困難
一位杭州稅務部門官員稱,江浙民營企業目前普遍利潤下降,而前兩年火爆的票據貼現業務因溫州民間資金鍊斷裂等原因基本停滯。當地外貿企業雖多,但“外貿出口有增值稅退稅政策,外貿企業利潤並不高,企業所得稅也不會有太多。”財政增收困難與此有關。但最關鍵的原因,是杭州土地出讓收入銳減以及房地產業的不景氣。
土地出讓整體收入的下降又影響到了政府進一步土地收購和儲備的進度,地方政府土地買賣循環變得很不順暢。一位杭州國土部門官員預計,土地出讓金欠繳的量可能會逐步增加,開工率會逐步降低,導致土地出讓收入和土地相關稅費收繳困難。
土地帶來的收益不止出讓金,還進而影響到營業稅、城建稅、土地增值稅、耕地佔用稅、城鎮土地使用稅、契稅等多個地方稅收收入。
北京地稅部門的一位官員說,下半年收入壓力非常大,以往作爲地稅收入最大增長點的房地產和土地相關稅費增速大幅下降,營業稅、土地相關稅費一度負增長。
中國指數研究院公佈的數據顯示,今年上半年全國300個城市土地出讓金排行中,上海從第一跌落至第九名,只完成了184.2億元,是去年同期的四成。北京則無緣前十,比去年同期下降56%。
一位地方國土部門官員說,“土地財政也就是這五六年突飛猛進發展起來,現在好像離了土地,地方政府各方面都受到影響,包括髮工資。”在一些基層政府,年終要拿一塊地賣了以後才能發工資。
土地財政是城鎮化的偏路
在蔣金法看來,土地財政是中國城鎮化過程中走了偏路。他認爲,地方政府對土地的依賴,讓中國的結構調整,產業轉型等改革異常艱難。“地方政府賣土地,搞基建,地價高漲,房價就下不去,高房價套牢了購房者,其他消費無法釋放,製造業就賣不動商品,這樣實體經濟就好不了,實體經濟不振,稅收就上不來,稅收少,錢不夠花,地方又想辦法賣地,再搞基建……現在地方政府正處在這樣的惡性循環中。”
在一些專家看來,破除這種循環,中國需要深化正在進行的財稅體制改革、收入分配改革等。
在循環的另一面,依靠土地財政上大做文章的杭州、北京和上海等城市,從今年開始也已經越來越無法靠土地尋發展。
杭州的土地後備資源非常缺乏,目前杭州市內已經無法做到耕地佔一補一的平衡,沒有全省的支持,杭州已到了無地可用的地步。
一位上海市政府官員表示,上海的整個城市建設用地的比重佔整個用地比重,實際上已經到了土地和環境承載力的上限。而北京市財政局局長楊曉超也稱,北京土地資源稀缺,人口資源環境壓力加大,財政主要依靠房地產收入這樣一種模式已不可持續。
土地財政和地方經濟看似牢固的利益鏈,已經出現斷裂,也許這正是結束的開始。
用房地產稅“斷奶”
有專家稱,目前來說,一個兩全其美的解決辦法,就是儘快全面推出房地產稅。既可解地方政府的燃眉之急,同時使地方又不依賴房地產和土地。
中國房地產行業承擔的稅費,整體並不輕,但結構失衡,即流通環節稅費重、保有環節稅費輕,從而從稅收角度刺激了房地產市場的投機行爲。很多人擁有幾套、十幾套甚至幾十套房產來投資或投機,就是因爲房子空置的成本很低,不怕砸在手上,尤其在社會預期房價上漲的情況下。所以必須開徵房地產稅,加重保有環節的徵稅力度。這樣的好處在於,一方面,其能促進房地產市場的去庫存化,消化存量,當大量的房子因爲保有稅費過重而紛紛上市交易後,市場的價格重心勢必會整體下移,降到一個新的合理的價格均衡水平,既圓了很多人的住房夢,改善了民生,又會增加政府的房地產稅收;另一方面,隨着房價下降和銷量增加,在帶動相關產業發展的同時,由於人們用於住房的支出減少,過去被高房價壓抑的其他消費需求被釋放出來,又增加了對其他商品的購買力,從而帶動其他消費產業的發展,並帶來政府公共財政收入的增加。
因此,這是一個良性循環的過程,它可能會帶來政府賣地收入的減少,然而,整個實體經濟及房地產市場的繁榮會大大增加政府的稅收,過去依賴土地出讓收入的基礎設施建設、公共項目投資及民生工程,現在則可轉而依靠公共財政收入。
目前,全面開徵房地產稅並不存在技術困難,關鍵在於有關部門是否有決心。因爲擁有大量房產的人恰恰是對決策者能產生影響的利益羣體。專家稱,中國終究要走向這一步,只是代價可能會大一些。