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7月19日,國土資源部、住房城鄉建設部聯合下發緊急通知,要求堅持房地產市場調控不放鬆。在重申了一些現有的調控政策之後,《通知》還明確強調,“各地要嚴格執行房地產市場調控政策,不得擅自調整放鬆要求。已放鬆的,要立即糾正。”
盧局長是東部某省會城市的國土資源局局長,在通知下發之前幾天的一次全國國土資源系統的會議上,他還開玩笑地向國土資源部的司長們提要求,“這房地產政策也給我們寬鬆寬鬆吧”,但四天後等來的卻是一份“繼續從嚴”的通知。
腹背受敵,或許是許多國土資源系統官員們最切身體會的感受,在平常的閒聊中,他們將自己的職位視作“高危行業”:爲地方政府尋覓收益時,得衝在前面;而面對中央政府房地產調控、耕地保護問責時,他們又首當其衝。
當“穩增長”和“堅持房地產市場調控不放鬆”兩道閘門同時放下,他們越發覺得自己的角色是如此糾結。
無奈的違規
盧局長本來對“房地產政策再寬鬆一點”就沒抱多大的希望。
7月15日,與盧局長一同跟國土資源部司局官員座談的,還有多個地方國土資源系統的廳局長們。他們的交流討論中瀰漫着悲觀的氣氛,在經濟下滑的大背景下,他們感覺自己像一羣被推上前線的小兵。“如果中央在金融方面的宏觀政策不放鬆,土地財政往前面走是有難度的。”一位來自西部省會城市的國土局長說,他依舊揹負着來自所在城市政府的壓力。“現在我們的一個新區規劃出來了,開發建設需要投入,但市領導的思路依舊是老樣子,劃一塊地,到銀行去把錢給押出來,基礎設施投入的資金就有了。”
這條路徑在過去幾年中已被太多的地方反覆實施。在相對貧窮的地區,爲了籌得新區開發的初始資金,一些市縣甚至將學校、道路、公園等無經營收入的土地抵押給銀行,甚至一些儲備土地被重複抵押以多爭取一些開發資金。但毫無疑問,這都屬於嚴重的土地違法行爲。
“基層國土部門這麼做是受到了地方黨委政府的壓力,但萬一哪天中央一查,我們一大幫的基層國土局長都將被問責。”此言一出,會場頓時陷入死一般的寂靜,整整一分鐘過去了,沒有任何人願意出來接話打破尷尬。
幾年前土地市場的火爆曾讓這些國土局長們成爲地方領導眼中最得力的干將,但現在,卻讓他們身處進退兩難的險境。
對於土地收入對地方財政的影響,盧局長毫不諱言,“前幾年無論是在供地方面,還是在資金保障方面,日子都是很好過的。但從去年開始,這日子就很難過了”。
房地產調控持續深入,針對房地產行業的信貸政策也持續收緊,外加上樓市終端成交量的萎縮,盧宏直接面臨着一個問題——土地市場日益冷清,而土地出讓金收入則下滑嚴重。
今年6月份,盧局長所在城市剛剛完成領導班子換屆,上級部門對他施加壓力。因爲新上任的市領導首先要解決“穩增長”。“問題是錢從哪兒出?到最後還是要求我們國土部門在土地出讓金上想想辦法。”他說。
盧局長想出的一個辦法是降低土地出讓門檻,延長開發商繳納土地出讓金的期限,以便讓流動資金已捉襟見肘的開發商們可以分期付款,有能力重返土地市場。
不過他面臨着一道難題,依照2009年11月份財政部、國土資源部等五個部委聯合下發的《關於進一步加強土地出讓收支管理的通知》的要求,有關分期繳納全部土地出讓價款的期限原則上不得超過一年。
於是,在7月的會議上,面對着國土資源部官員,盧局長開門見山地提出了要求,“給點政策吧。按照現在的房地產形勢,一年付款怎麼付呢?錢都收不起來的。”但7月19日的緊急通知再次讓盧宏的希望破滅。
用地供需之苦
讓國土局長們深受困擾的不僅僅是“土地財政”,還包括各式各樣的項目用地。
在很多業內人士看來,地方政府對發展已經形成了嚴重的路徑依賴。從房地產用地出讓上獲得的收益,往往被地方政府投入到新區或國家重點工程等基礎設施的建設上去了,隨之帶來的是經濟發展、工業項目投資、就業機會,以及城市化帶來的房地產用地需求,於是新一輪的房地產出讓再次開始。
如此單調往復的發展模式,在過去幾年推動中國的GDP及城市化率均保持高位增長。
廣東省國土資源廳曾做過估算,“九五”期間,該省GDP每增長一億元就將消耗新增土地471畝。儘管用地效率在不斷提高,在“十五”期間,這個數字下降到223畝。不過在“十一五”期間,卻依舊保持在180畝每億元的水平。
但政府用地並不是沒有限度的,新區和重點工程項目佔地甚巨,尤其對耕地資源的佔用,引發了中央對糧食安全問題的擔憂,針對各地嚴格的用地指標管理也已執行了好幾年。
“我們每年的需求量大概是8萬畝,但今年最後部裏和省裏只給我們批了3萬多畝,每年有一半的指標是落實不了,矛盾非常突出。”盧局長說。而這樣的供需關係幾乎是全國的普遍現象,2011年兩會期間國土資源部曾做過一次調查,當年全國各省的用地需求高達1616萬畝,而國土資源部計劃批覆給各地的指標卻只有670萬畝。
指標顯然限制不了地方政府用地的衝動,特別是在遇到大型工程項目時,突破用地指標限制的違法用地更是屢禁不止。“每年都這樣,今年趕上地方政府換屆,新官上任三把火,上項目的衝動因此更大。”盧局長表示。
國土部一位官員稱,“80%的違法用地都是重點項目用地,年年管違法用地,每年的違法用地卻居高不下。”而在面對國家重點工程項目用地時,國土資源部往往也無法堅決處理。往往是他們補辦了手續,地該用照樣用。
按照國土資源部的規定,每年違法用地超過15%時,所在地的市縣領導都要被問責,而國土資源局長無一例外要陪綁。“這真的讓我們自己也很糾結。”在面對各地國土資源局長時,這位官員感嘆,“市縣政府要違法用地,國土局長能怎麼辦呢?”
2012年,國土資源部沒有再像往年一樣按季度公開通報全國違法用地的總體情況。“如果真要嚴格依法辦事,那這個國土資源幹部不到半年就會被地方政府要求調走。”一位西部省份的國土資源廳長如此稱。
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