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圖為蘭州排洪溝上的綜合商貿建築(圖片來源:資料圖)
蘭州人熟悉的『大砂溝』是蘭州市的主要排洪道之一。其位於蘭州市城關區黃河北岸、鹽場路街道辦公樓的東側,寬約24~28米,從蘭州市區蜿蜒向北,直通城後的黃土山,全長二三十公裡。一旦山洪暴發,這條排洪道可以將山上的洪水、泥石流引入黃河。
然而2011年以來,就在緊挨排洪道的鹽場路街道穆柯寨社區,每天從這裡進進出出的居民都能看到,大砂溝的這一段正在動工,四棟建築赫然出現在排洪道下游,緊鄰黃河。
這個項目的名字叫『第1大道』,是四座綜合商業體建築。將來,這四棟大樓裡將有停車場、菜市場、超市、商場等商業進駐。
《中華人民共和國防洪法》第二十二條規定:禁止在河道、湖泊管理范圍內建設妨礙行洪的建築物、構築物。
今年立夏以來,全國重點防洪城市之一的蘭州遭遇十年一遇的暴雨,多處排洪道壅塞,城區積水。望著遠處斑禿的黃土山,聽著大砂溝工地的每一聲巨響,大砂溝周邊的居民有些擔心。
『第1大道』的源頭
蘭洽會上的綜合治理項目
在大砂溝上游,《中國經濟周刊》記者看到了這條排洪道的原貌:一條乾涸淤積的溝道,深三米左右,裡面到處都是垃圾,很多生活污水直接從居住區排到了這裡。許多民房臨溝而建,甚至不給排洪道兩邊預留一條馬路的空隙。
公開資料顯示,蘭州市南北兩山有近百條溝道匯入黃河,流域面積在0.3平方公裡以上的溝道就有81條。近年來,由於資金投入不足,按照規劃進行治理的河道不足30%,河道淤積嚴重,清淤排險任務繁重。
而蘭州地處黃河中上游的西北高原,市區是大片河谷盆地,四周是黃土山地,一旦發生持續性強降雨,很有可能暴發山洪、泥石流。
2010年3月30日,蘭州市四大班子召開聯席會議,會議決定對全市河洪道進行綜合治理。記者從蘭州市防汛部門了解到,蘭州市每年對全市河洪道整治的支出為200萬左右,資金嚴重不足。因此,市政府決定利用多種渠道籌措資金,包括『招商引資』。
2010年6月,蘭州市人民政府辦公廳印發《關於印發蘭州市市區河洪道綜合治理利用實施方案的通知》(下稱『《方案》』),《方案》提出『分段覆蓋綜合治理模式』。
所謂『分段覆蓋』,就是在河道上搭建建築物或其他附著物,覆蓋部分溝面。
根據《方案》,河道治理可以通過招商引資籌措資金,可以由企業、單位、個人投資實施河洪道治理,局部覆蓋河洪道用於經營性項目,區河洪道主管部門可以向其征收河洪道治理利用專項基金,用於治理本區范圍內未治理的河洪道。
根據《方案》,在2010年中國蘭州投資貿易洽談會(下稱『蘭洽會』)上,蘭州市將洪道綜合治理利用作為市招商引資項目。2010年7月6日,城關區政府和蘭州港聯生態環境發展有限公司(下稱『港聯』)正式簽訂《蘭州市城關區河洪道綜合整治暨標准化肉菜市場、農副產品超市、公共停車場、環保公廁開發建設及經營項目合同書》,允許港聯承建大砂溝等四個洪道的綜合治理開發,總投資30億元人民幣。
『第1大道』是城關區河洪道綜合整治利用的第一個示范項目。按照蘭州市的規劃,蘭州市每年每區至少要確定一條河洪道進行治理利用,今後5年重點治理利用的有城關區的五裡鋪排洪溝、大砂溝、爛泥溝,七裡河區的雷壇河等5個城區的18條河洪道。
港聯是香港港聯生態環境發展有限公司(下稱『香港港聯』)的子公司,香港港聯是一家以城市公用建築建設、城市生態環境修復、城市景觀綠化等為主業的科技環保企業,總部設在香港。
說不清的『隱患』
群眾說『建設得好,但害怕洪水下來』
『第1大道』距離大砂溝與黃河的入口處很近。站在排洪道上游(荒山一側)觀望,四棟建築由近及遠依次排列。建築群覆蓋在排洪道上,達到30多米寬、927米長,總建築面積約12.6萬平方米。港聯與城關區政府的合同顯示,這四棟大樓可容納3000~4000個停車位,擁有150000~200000平方米的商業經營面積(以實際批准面積為准)以及3000平方米的環保公共廁所,成為四座集停車場、肉菜市場、農副產品綜合超市、餐飲、娛樂、休閑於一體的商廈。
在施工現場,記者看到,每棟建築之間有幾十米的距離,兩排從排洪道底部矗立的水泥柱支橕起樓體,並將排洪道分隔為三個泄洪通道。這段排洪道將被清淤並在底部澆築一層混凝土,另外,在項目上游150米處,還會建設消能池、防汛堤等防洪設施。港聯還將負責這段洪道兩側的道路修建,以改善大砂溝兩邊的居住環境。
港聯總經理李劍主動聯系並邀請《中國經濟周刊》記者前往『第1大道』項目現場查看。
這是港聯在蘭州的第一個項目。根據港聯和城關區政府達成的協議,區政府擁有項目的產權,港聯是項目的承建方,在承擔四棟主體商業樓的建設之外,還要負責修建排洪道兩側的道路及三座跨洪道橋梁,以及在經營期內負責所在排洪道部分的疏浚清淤和環境整治工作。
根據合同書,港聯擁有30年的項目獨家經營使用期,自主經營、自負盈虧並享有所有收益,經營期滿後,港聯須將所有項目資產無償移交給城關區政府。據李劍介紹,在大砂溝項目順利完成後,港聯將會啟動雷壇河、羅鍋溝等排洪道項目。
李劍透露,在30億元的總投資中,大砂溝項目投資大約為6.8億元。在大砂溝的項目中,四棟商業大樓的開發為項目主體部分,投入資金約佔該項目總投入的2/3,而排洪道基礎建設及市政改造的投入約佔總投入的1/3。
『從環境來看,以前亂、髒,現在整頓一下確實好,但老百姓就是害怕洪水下來了……』穆柯寨社區一位姓穆的居民告訴《中國經濟周刊》,上世紀六七十年代,蘭州市曾發過一次大山洪,當時洪水從山上衝下來的樹堵住了大砂溝在黃河入口處的那座橋,洪水越過了橋面。『其實,現在老百姓還是有些擔懮的。』
審批『騎虎難下』
城建局、防汛辦、規劃局,都沒批復
2011年上半年,『第1大道』動工。作為鹽場路街道辦主任,梁貴湖去年下半年的主要工作之一,就是協助城關區政府進行大砂溝兩側的拆遷工作。
街道辦就在大砂溝旁側的大樓辦公。一位街道辦的工作人員告訴記者,從他個人來講,也希望排洪道通暢,別搞這些建築危及安全。
《中華人民共和國防洪法》第二十二條規定:禁止在河道、湖泊管理范圍內建設妨礙行洪的建築物、構築物,傾倒垃圾、渣土,從事影響河勢穩定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動。《甘肅省實施<防洪法>辦法》也規定:『不得擅自填、堵、覆蓋排洪溝道。』
排洪道兩側拆遷時,梁貴湖向城關區政府反映過項目危害性。『這是市裡面的招商引資項目,市裡領導也在區裡開過會,由蘭州市城關區住房和城鄉建設局(下稱『區建設局』)牽頭來做的,街道辦配合區裡進行拆遷,只是執行單位』。梁貴湖的反映沒有效果。
然而,一份報告反映出蘭州市政府內部對於該項目態度的分歧。
就在招商引資成功兩個月後,一次河洪道的督查調研開始了。2010年10月18日,蘭州市委督查室、市政府督查室組創聯合督查組,開始對市區洪道整治利用情況進行督查調研。
調研後,督查組發布《關於市區洪道整治利用情況的督查調研報告》(下稱『《報告》』)。《報告》明確指出:實地督查中了解到,市政府辦公廳《關於印發蘭州市市區河洪道綜合治理利用實施方案的通知》(下稱『通知』)(蘭政協發[2010]164號)文件提出的『在保證防洪安全的前提下可分段覆蓋利用』的意見,與7月22日(蘭政辦法[2010]235號)文件轉發的《甘肅省人民政府辦公廳關於進一步加強城市防洪工作的緊急通知》中『禁止佔有河洪道搞開發建設的行為』規定不盡一致,與《防洪法》第二十二條規定也有差別。
在區建設局提供的《報告》上,蘭州市相關領導作出如下批示:
『科學合理地對市區洪道進行綜合開發利用很有必要,此事已做過安排,但從督查情況看,進展不理想,請市規劃、建設部門會同有關部門做好規劃,有重點、有選擇地搞好洪道開發建設和利用。』落款日期為10月26日。
在兩個月後的12月24日,項目通過地質災害危險性評估報告。同年12月31日,大砂溝排洪道綜合治理項目得到了蘭州市發改委的立項批復和市環保局環評通過,並於2011年5月10日完成了項目可行性研究報告的批復。
按要求港聯要開工建設,必須拿到蘭州市城鄉規劃局(下稱『市規劃局』)頒發的《建築工程規劃許可證》,和蘭州市城鄉建設局(下稱『市建設局』)的《建築工程施工許可證》。市規劃局頒發許可證的前提是,須有蘭州市防汛指揮部辦公室(下稱『市防汛辦』)的『批復意見』。
2010年底,對『兩證』起決定作用的市建設局、市防汛辦等部門開始組織專家審查論證項目對於防洪安全的影響。
區建設局向記者出具了這份以『蘭州市城鄉建設局』為抬頭的《 『蘭州市城關區大砂溝洪道綜合改造及利用項目防洪安全評價報告專家委員會』會議紀要》(下稱『會議紀要』)。會議紀要分主文、專家審查意見(附件1)和參加會議人員名單(附件2)三部分。
但蹊蹺的是,主文與有專家簽名的專家審查意見(附件1)的意見不一致。主文第六條顯示,與會專家普遍認為,洪道覆蓋後,如果遇到超設防標准洪水會對泄洪安全及改造利用項目的自身安全造成問題,應慎重考慮決策;第七條,洪道中的兩排柱子對行洪有較大影響,要認真優化設計方案,可考慮選用一排柱子。
而在附件1中,專家意見卻變了樣。審查意見第三條顯示,大砂溝洪道綜合治理分段覆蓋利用,符合市區兩級政府對大砂溝盡快治理開發利用的文件精神,符合蘭州市市區溝道綜合治理利用實施方案的通知規定,建議分段覆蓋、逐步實施;第六條顯示,大砂溝治理較充分地考慮給防汛搶險、洪道清淤留有通道,對防洪搶險無重大影響。
對於會議紀要中不一致的內容,城關區建設局並未作出解釋。
市防汛辦的一位負責人告訴《中國經濟周刊》,這份會議紀要基本代表了市建設局及市防汛辦的意見,他們最終也沒有給出正式的批復意見。
市規劃局規劃處分管該項目的負責人張傑向記者透露,他並沒有看到水管部門的批復意見,所以規劃處並沒有受理這個項目。會議紀要只是技術性的分析材料,並不能夠替代防汛部門的批復意見。
誰允許『未批先建』?
會議紀要顯示『邊建邊辦手續』
簽約之初,港聯並不擔心拿不到相關審批文件。因為合同中明確規定,由城關區政府負責協調取得全部項目地塊的開工建設和經營的相關手續。
據城關區政府工作人員透露,2011年上半年,城關區政府就向市裡提交了相關文件,但至今沒有得到市規劃局的批復。
如此,『第1大道』就成了一個未取得施工許可證便開工建設的項目。
那麼,開發商為何在沒有獲得建設部門施工許可的情況下擅自開工?蘭州市城關區住房和城鄉建設局防汛辦公室(下稱『區防汛辦』)相關領導給《中國經濟周刊》拿出了一份市長辦公會議紀要(下稱『紀要』)。
紀要顯示,2010年11月2日,在城關區政府三樓會議室,蘭州市、城關區相關領導參加了會議,會議議題是『研究解決蘭州核心商務區(中央商務廣場)及河道綜合整治項目加快推進的問題』。紀要中的『會議決議』第八條顯示:『以城關區政府為主,對河道綜合整治工作進行先行先試,邊建設,邊辦理相關手續。』
市防汛辦一位工作人員向《中國經濟周刊》表示:『從我們的角度,我們不贊成、也不同意。』
『它在洪道上加蓋,涉及到防洪問題,我們現在正在做防洪影響評價的工作。』市規劃局規劃處處長王炯告訴記者,『我們現在就是在做科學論證,看到底對行洪有沒有影響,如果可行的話,對改造環境也是可以的』。
負責該項目的張傑表示,目前為止,市規劃局政務大廳還沒有收到這個項目的正規報件,但在一年以前,市規劃局曾收到一個政府行政來文,要求做這個項目。
2011年3月前後,城關區政府將要求批復大砂溝項目規劃的政府來文報到蘭州市政府,市政府將其轉給市規劃局。6月前後,市規劃局給予了回復。王炯拒絕公開政府文件內容,表示是『內部文件』不能向媒體公示。但可以肯定的是,市規劃局並未予批復。
為此,『局裡還組織了專家諮詢會並作了會議紀要』。張傑拿出的『會議紀要』與上述區建設局提供的會議紀要相同。『我們比較謹慎,遲遲沒有批也是因為這個問題』。
然而,一年多時間過去,項目樓體已經基本成形。市建設局的工作人員向記者透露,針對這個項目『未批先建』的情況,市建設局曾發出『停工』通知。而事實是,港聯『第1大道』在施工期間並未受到相關的行政制止和處罰。
如今,大砂溝排洪道裡工程車輛依然進進出出,項目建設如火如荼。