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中國國務院新聞辦公室5月25日發表《2011年美國的人權紀錄》,指責美國人權紀錄的一個瑕疵:每年有230萬至350萬人無家可歸。
那天早上,我正通過電話採訪凱瑟琳·胡佛(Kathryn Hoover),她是伯克利市政府住房服務處主管,主要負責爲開發商提供服務。她說,正因爲從1980年以來,美國政府全面地將保障房責任從公共部門轉移到私人部門,美國今天的無家可歸者問題才這麼嚴重。
20世紀70年代就投身可承擔性住房領域並工作至今的凱瑟琳,親身經歷了這一重大政策變遷。她幾乎在HUD(美國住房和城市發展部——美國住房保障主要部門)的各種地方機構待過(如HUD費城地方局、加州住房金融局、房利美舊金山辦公室等),現在是一名律師。
住房保障責任:
從公共到私人政府成了融資工具
幾十年的工作經驗,使凱瑟琳觀察到這樣一個變化:在20世紀70年代,絕大部分可承擔性住房由聯邦資助,要麼由HUD資助,要麼由屬於HUD一部分的聯邦住房管理局提供的低息貸款資助。
“這種方式優點很明顯,就是你可以蓋很多房子,因爲只有一種資金來源——聯邦資助,不需要融資成本。所以我們建造了大量的可承擔性住房。其中,90%是公共住房,由政府出資,公共機構建造;其他10%由政府提供房貸,資助開發商建造。”凱瑟琳說。
不過也有缺點:所開發住房質量不高。在理論上,公共資助的可承擔性住房不應與私人領域競爭。公共政策表明,如果由公共支付,房子只要“安全、衛生”即可,不必建得多好。
但凱瑟琳強調,六七十年代的時候,有可能人們的居住條件低於標準,比如房子裏有老鼠或蟑螂、一家人擠在一起等等。但不像今天這樣,有這多麼無家可歸者。現在建造的住房質量比過去提高了100%,但其代價和後果是,我們現在的房子數量遠遠不夠。可以說,現在的建造量只有原來的兩到三成。今天的流浪漢問題要嚴重得多!
聯邦將原來用於資助的錢拿在手裏並表示:我們現在只進行稅收補貼(tax credit,一種先融資建房,然後從政府處獲得稅收減免的資助方式)。看起來仍然是公共資助,但是和以前相比,資金使用已經非常不一樣。
“如果以前是聯邦出資,現在你再看一下是誰資助,是那些銀行。”凱瑟琳說,它們是花旗銀行、美國銀行和富國銀行。如果以前不需要融資成本,現在你即使拿到稅收補貼,仍需要另外獲得7—12種不同來源資金,才能湊夠一個項目所需,融資成本非常昂貴。
“所以,政府其實是有意識地將公共部分轉移出去,在可承擔性住房市場中,不再是直接提供者,而是隻作爲一種融資工具參與其中。”凱瑟琳說。
糾正“不與市場競爭”產生的弊端
爲什麼要進行這種轉變呢?凱瑟琳說,因爲我們不希望人們再集聚在像救濟院一樣的政府住房裏。這些房子一開始就按不同的標準建造,沒有投入足夠的建造資金,經常幾百個單元集中在一起,置身於犯罪率更高的小區中。後來又沒有繼續提供足額資助,很多房子都已經貧民窟化了。
試圖解決這一問題的部分想法是,可以將這些可承擔性住房置於更好的小區中,使孩子們能夠上更好的學校,人們能夠找到更好的工作。讓私人領域參加的部分理論前提是,私人領域會說:行!既然現在是一個房地產交易,我就得在如有房貸拖欠不還發生時,能將房子賣掉。政策的結果是,所建造住房的質量有了很大提升,可承擔性住房融入了位置更好的區域。“這確實很好!但代價是,住房數量少了很多!”凱瑟琳說。
也就是說,“不與市場競爭”原則導致了政府開發住房的貧困集聚,但是聯邦的解決辦法是:進一步市場化,讓政府退位爲融資工具。
公共領域全面退出
這一政策轉換始於里根政府的自由化時期,逐步發展至今。
“我清晰地記得,曾經有整整8年(1981年—1989年),整個美國沒有建造新的可承擔性住房。里根政府上臺之後,徹底停止了公共住房建設。”凱瑟琳回憶,然後就有了“1986年稅收簡化法案”和“稅收補貼計劃”的出臺。此舉旨在實現從公共出資到私人出資的轉變。出臺稅收補貼計劃的目的,就是爲了停止一切聯邦直接資助,由私人出資來開發可承擔性住房。
與此同時,聯邦運營補助從資助公共住房轉變爲資助市場出租房。以前HUD每年會到地方檢查,給房租不夠的地方住房管理局提供運營補助。現在,他們把錢投入到Section 8,補貼窮人到市場上租房。他們寧願資助私人房東支付房貸與利潤,也不願意支持住房管理局運營下去。
“還有大幅削減經費。你無法想像三四十年前HUD多有錢!但現在它已是最不重要的聯邦部門之一了。你聽到最近共和黨總統候選人羅姆尼說嗎?如果當選總統,他可能會裁掉HUD。”凱瑟琳認爲,這一切其實是有意識地、故意地將提供窮人住房的責任從公共領域轉移到私人領域。(注:HUD原來的預算授權僅次於國防部,里根政府將之削減了70%多。2009年,美國有460萬人獲得了聯邦住房資助,但同時還有1430萬有需要的人沒有獲得資助)
兩難選擇的解決方案
“現在,一方面,我們有這麼多無家可歸者;另一方面,給人們這樣一種印象:我們建造的可承擔性住房更好了。它們變成了公共領域的形象工程,向大家顯示:我們在解決這一問題;但其實還差得很遠!要想這個問題有解決辦法,除非我們有更多的錢投入可承擔性住房開發!”凱瑟琳說。
投入更多的錢,是彌補目前問題的解決方案之一。第二種解決方案是矯正“不與市場競爭原則”,把政府推進到與市場平分天下。但這恐怕只有一個混合經濟型社會(而不是像美國這樣的剩餘福利型社會)纔有能力做到。第三種解決方案是讓社會(非營利組織等)建房——伯克利走的就是這條道路。
(作者單位:國家行政學院)
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