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無論實效如何,今後一個時期內全國的保障性安居工程建設的規模和速度,都將是空前的。這個政府通過市場手段干預房地產市場的方式是公衆所期待的,一方面可保障住房困難者的租住要求,另一方面對商品化的住房價格亦有抑制作用。因此,我們認爲,政府應當全力以赴,既要保證保障房的數量與質量,也要在相關的制度建設層面加快速度。最新的消息說,可能出臺的《基本住房保障條例》起草完成後將交國務院法制辦審訂。
有標本兼治作用的保障房建設,對於房地產市場的健康發展至關重要。據悉,這個正在起草的“條例”除去對保障性住房的功能、法律地位等進行原則性的規定外,將對保障房的“公平分配”和退出機制以及相關的方式和路徑進行規定。同時也包括了“對於保障性住房的牟利空間進行限制甚至完全清除”的內容。
就保障性住房而言,“條例”的出臺的確需要加快速度。然而,有一個問題卻似是而非,那就是“保障房”的定義。2010年初溫家寶總理宣佈了年內580萬套“保障房”的計劃,2011年又大幅加碼到要求當年開工1000萬套、2011-2015建設3600萬套保障房,“保障房”一詞始終伴隨着每一次的樓市調控新政,成爲一個熱度相當高的詞彙。但是,到底什麼是“保障房”,好像至今也沒有清晰的定義。一直以來默認的“保障房”表述一般是指由政府主導,用以解決中低收入家庭的住房困難的特殊住房。不過,有學者並不認同“保障房”這個概念,因爲找不到國際上的對應詞。產生於“保障房”或“住房保障”一詞上的困惑並非只是爭議,“保障房”事實上存在的內涵不清,正是這項中國最大的民生工程成敗的關鍵。
顯而易見的是,“保障房”現在涵蓋的範圍卻一片混亂。1999年出臺的《城鎮廉租住房管理辦法》規定:“城鎮廉租住房是指政府和單位在住房領域實施社會保障職能,向具有城鎮常住居民戶口的最低收入家庭提供的租金相對低廉的普通住房。”這是“廉租房”的出處,自然在“保障房”的範圍中;之後,“經濟適用房”一詞出籠。2007年修訂後的《經濟適用住房管理辦法》規定:“經濟適用住房是指政府提供政策優惠,限定套型面積和銷售價格,按照合理標準建設,面向城市低收入住房困難家庭供應,具有保障性質的政策性住房。”
如果“經濟適用房”都是保障性的政策性住房,那麼日後出現的“公共租賃房”就更是了。根據2010年頒佈的《關於加快發展公共租賃住房的指導意見》的規定:公共租賃住房供應對象主要是城市中等偏下收入住房困難家庭。已享受廉租住房實物配租和經濟適用住房政策的家庭,不得承租公共租賃住房。
保障性住房的定義就這樣在不斷的政策性解釋中越來越龐雜,所謂“經濟適用房”、“限價房”、“棚戶區改造房”,甚至更有“小產權房”居然也擠進了這個“保障房”之列。內涵一再擴展外延不斷放大,由此極有可能給未來保障房的分配帶來諸多難以預料的後果。
含糊不清的“保障房”到了亟待正名的時候了。我們認爲,所謂“保障房”的本義更多地是以滿足居民的基本居住需求爲目的,體現其公共性,這包括廉租房和公租房,而超出這個範疇的“保障房”最好予以剔除,以斬斷其中的牟利和尋租空間。中國復旦大學管理學院住房政策研究中心執行主任陳杰曾呼籲應爲“保障房正名”,並認爲唯有“公共住房”纔是準確的概念。共識正在形成,北京已明確規定新購經適房禁止上市出售,上海等地的公租房廉租房正試行並軌,但是,未來的“條例”是否會將“保障房”嚴格限定在“公共住房”的範疇尚需觀察。
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