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『50年或者70年,甚至100年都沒問題,這個數量的問題不大,也沒有多大關系,關鍵是到期以後怎麼處理』
《瞭望東方周刊》記者葛江濤,特約撰稿周麗、羅敏|北京報道
1986年,吉林省委副書記王先進被調入北京,出任中國第一任國家土地管理局局長,掌管960萬平方公裡土地的管理與改革。也就是從這時開始,形成了今天的城鄉土地管理制度。
日前在接受《瞭望東方周刊》專訪時,這位81歲的老人講述了20多年前制度設計的初衷和安排。雖然,這些設想和原則與今天人們的想法大有不同。
自從改革開放以來,中國人越來越習慣以西方的標准和傳統來設計和評價中國的改革。但是,正如王先進等人當年必須考慮的問題:中國的土地制度改革必須堅持以公有制為基礎。中國的國情使其改革必須有自己特殊的路徑和目標。
在這種條件下,當年的改革者設計了既不同於過去計劃經濟,又不同於西方私有制的土地制度。很難說,如果這種制度得到完全實施,今天的結果如何。但至少在王先進眼裡,不會出現目前房價高企的情況。
在王先進看來,當時的土地改革已經到了不改不行的地步。而經過近30年的改革開放,中國的土地管理又出現了一些新情況和新問題,同樣需要盡快研究和解決。換句話說,通過過去這些年的實踐,需要進一步完善土地法規制度,規范市場。
以下就是王先進的講述。
開始土地拍賣
建國後30多年裡,我國一直沒有專門的土地管理法律和管理機構。城市土地歸國家所有,用地則由政府劃撥,誰用誰管;農村土地集體所有,集體用集體管,各級政府都沒有專門的土地管理部門。土地是無償的、無限期的、不流動的。
到上世紀80年代,隨著改革開放的逐步推進,一些新情況陸續出現,土地成為重要資產,實行『三無』顯然是不行的。到1984年,規定農業部管農地,建設部管城鎮土地。但城鄉之間很多問題難以協調,農業部就給中央打報告,建議成立一個專管土地的國務院直屬機構,同時制定土地管理法律。一些專家學者也開始給中央寫信,建議成立專門的機構管土地。
當時有一件事情,可以說直接觸動了中央領導決定成立國家土地管理部門。1984年我國糧食產量達到峰值後,在1985年產量突然下滑。而當年我國耕地面積淨減少1500多萬畝。這件事促使中央下定決心,1986年3月下發《中共中央、國務院關於加強土地管理、制止亂佔耕地的通知》,並成立國家土地管理局作為組織保證。
在城市土地這個方面,1982年、1984年,深圳、撫順開始征收土地使用費以及試驗在經營企業中開征土地使用費。國家土地管理局成立後不久,根據兩地的實踐經驗,我們向國務院遞交報告,提出全國普遍開征土地使用費。我們有三個理由:第一,國家對城市基礎設施建設投入了大量資金,提高了土地使用價值,因此土地應該有償使用。
第二是要節約用地,保護耕地,只有法律手段不行,還要用經濟手段,用地要付出高額成本,讓土地使用者建立自我約束機制;第三,馬克思地租理論也認為『消滅土地私有制並不要求取消地租』,收費有據。
1987年2月,國務院組織召開外資領導小組會議,我作為領導小組成員參加會議。時任國務院副總理谷牧在會上傳達了國務院主要領導同志的意見,提出能不能轉讓一部分城市土地,吸收一些外資,加快城市建設。
我當時表示贊同並提出三條意見:第一,轉讓的是土地使用權,不是所有權;第二,轉讓土地要有一定年期,不是無限期的,到時無償收回;第三,要按不同年期收取一定的租金。只要把握這三條原則,搞土地轉讓就不會有問題。當時會議決定,由國家土地管理局和國務院法制辦組織試點。
後來經過一系列准備,我們在1987年11月向國務院提交了試點報告。1987年12月,深圳市按照國務院批轉的文件精神,首次公開拍賣一幅面積8588平方米的地塊,使用權為50年,這就是新中國歷史上土地拍賣的第一槌。
所有權續期不能再賣一次
土地使用權的制度確定下來,在城鎮一是企業用地的使用期限,另一個就是住宅用地了。
我們土地管理局一開始提出的是住宅50年產權。這個期限是根據境外經驗、結合我國實際情況提出來的。這裡有一個比較近的樣板,就是香港。
我們國家土地歸國家所有,英國的土地全部歸國王所有。他們批租年期最高為999年,實際是永租制。但是在香港,因為是名義上租了中國的,租期99年,所以香港政府批租期就以99年為上限,按年頭逐漸減少。
我們先定了50年,理由主要有三個,第一個土地出讓歷史上沒有經驗可以借鑒,年限短點比較好調整;二是一個人的工作年期,一般為50年,假設從20歲開始,50年後就70歲了,可以夠他們一輩子經營,而且可以轉讓、繼承、續期;另外就是過去在計劃經濟體制下,房產產權的一般使用年限就是按50年計算,50年後房產就不能再用了。按照價值來算,用了50年就沒什麼價值了。
後來中央討論轉讓土地的問題時,一位主要領導問年限長一些行不行,我回答了上述理由,並表示如果覺得50年時間短了,再增加幾十年也是可以的。後來制定法律時,就變成最高年限70年。
50年或者70年,甚至100年都沒問題,這個數量的問題不大,也沒有多大關系,關鍵是到期以後怎麼處理。這不僅是大家都在關心的問題,也是我認為真正需要解決的問題。最初討論產權期限的時候,已經考慮到到期之後怎麼辦的問題,並提出到期之後『無償收回』,國家為了公共利益需要,就要把土地收回;如果國家不需要,使用者提出申請也可以續期。
『無償收回』也是學習國外的經驗,目的是為了保護土地所有權者的利益考慮,對土地使用者也是公平的。到期給土地所有者弄一破破爛爛的房子,要不無償收回,所有者還得掏錢購買嗎?收回70年的租地,如果再拿錢買個破房子,這對土地所有者顯然是不公平的。
如果政府到期收回土地,地上建築物政府不需要,還要付出拆除費用。或者有這個舊房子,就是再批租,地價也必然要相對降低。這樣是不公平的。香港有的地塊在批租合同中明確表述政府收回土地時,地上建築物要拆除,初步平整,恢復到批租時原來的狀況。
而『無償收回』面臨的另外一個問題,就是當用到到達50年或者60年的時候,土地的使用期僅剩10年或剩5年,房子的買賣怎麼辦?市場交易就出現問題了。當時我們已經考慮到這個問題,但因為沒有相應經驗,所以就沒有寫進去。
租地期限是70年的,到期之後從法理來講無償收回是理所當然的。否則,所有權就體現不出來了。但目前如果直接回收,也存在問題。比如一處土地,過去這些年已經經手了很多人,而回收卻是從最後的一家手裡回收。在過去70年的期限當中價格已經提高很多,最後經手的人可能只使用了3年或者5年,這樣是不公平的,另外也不符合市場秩序的規律。
按照我當時的想法,如果申請續期,交一定的續期費就可以了。續期費並不是按市場價格再賣一次,而是繳納一個象征性的二次抵押費用。
當時就是這麼考慮的。如果不用這個政策,房子到50年的時候就出現問題了,到60年的時候就更出現問題了,這房子肯定也不能維修了,顯然對哪方面都不利。
但是,政府需要就收回,不需要就可以申請續期,這個是符合一般道理的,但目前《物權法》規定的『自動續期』,我覺得說法就不准確,應該是通過申請,經過土地主管部門批准認為政府暫時不需要收回,申請續期,經過批准後登記纔合法。
商業用地最後我們定了50年,現在有人說延長70年的期限,這也不是解決問題的辦法,就算100年早晚也會到期。將商業用地、農業用地和工業用地區別對待是人為地制造矛盾,同樣都需要徹底解決。
房價和地價應該分開
包括使用權在內,現在房子的問題這麼引人關注,說到底還是土地的問題,土地的增值。房價上漲最基本的問題是地價上漲。
當時我們已經預見到地價的增值,但沒有預料到會像現在增值這麼快。實際上房價增值就是地價增值引起的。地價的增值是因為整個社會的投資引起變化,隨著科技經濟的發展和社會環境的改善,地價就越來越高。
這樣,地價在快速增值同時,房價也大幅度上漲。比如你買個房子,10年前買的,當時花100萬,但現在卻賣600萬甚至700萬。中間你投什麼資了嗎?你不就在那住著嘛。100萬到700萬是600萬的收益啊,但這個住戶其實是在天天消費。
目前房價過高已經脫離了上述規律。投資、投機需求,房地產開發商暴利,地方政府追求土地出讓收入。地方政府追求土地出讓收入與房地產開發商追求暴利相互推動,以及房改政策方面的一些失誤,是目前房產、地產價過高的主要原因。
根本問題是中國的土地所有權是公有制,但現在土地使用權實際是私有制。換句話說,由於土地和房子沒有分開,公有制的所有權和私有制的使用權弄到一起去了。這就造成了很大的問題。
我們的觀點是,地價和房價應該是分開的。怎麼分開呢?這房子是你買的,100萬你住了10年、20年,按照經濟價值來講,房子是貶值的,因為用過了。
這就要計算房子的重置價,比如當時建10萬,現在如果建房子要花100萬,那麼我們給房子價確定100萬,其餘的都是地價增值。然後,用稅收制度來調節土地收益。當時我們就提出土地增值稅來解決這個問題。
事實上,土地所有權因為是國家的,國家應該獲得增值收益。
如何纔能恰當處理呢,實際就是在公有制的前提下,土地使用權在土地市場流轉中的收益分配問題,土地增值這塊收入應該有相應的稅收進行調節分配。這個最初我們已經考慮到,上世紀80年代制定的《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》已經涉及,但很遺憾沒有嚴格執行。
我到國外去訪問,得知西方一些國家的土地稅就是這麼計算的。當然也不能把增值全拿走,稅收起到調節作用。這樣政策纔能夠連貫延續下去,而且對哪一方都是公平的。
現在土地制度存在的問題就是缺乏全面考慮,就是頭痛醫頭,腳痛醫腳。這邊提出來,好,自動續期。這邊提出來,好,答應拆遷。為什麼稅收制度改革不跟上?有些制度沒有完善,但有些稅收制度已經制定,卻沒有執行,是很大的遺憾。
西方沒人叫房地產,他們全部叫地產。地產說明你買到的是地。但房地產,你買房子同時也買回地。我們都叫房地產,說是房地產的價格,說穿了就是房價要包括地價的,其中的理論關系非常明確的。
土地財政與征地改革
過去土地是無償使用,土地零收入;現在出現了『土地財政』這個說法。這是怎麼形成的呢?第一,隨著經濟的發展,城市化進程加快需要大量的城市建設,住房需求量大,受到供求關系的影響,房產商必然去爭奪這一部分利益,這也推動了市場交易價格的提高。
第二是財政制度的問題。原來地方收入少,中央收入較多。改革開放之後,地方收入大幅度提高,後來中央下決心調整,現在中央多,地方少。事和財是要相互協調的,地方政府沒財就沒法辦事。比如保障房,如果沒財地方政府就沒辦法投入,當然裡面還有政績這個次要的問題
第三是征地制度的問題。目前集體土地所有權並不完善。農地價格不值錢,但轉化成建設用地之後,中間存在巨大的差價。政府通過征地權就能拿到這部分差價。這裡面就涉及到集體土地制度的產權問題,就是集體土地產權和國有土地產權不對應而產生的差價。
當然,部分地方政府確實靠賣地賺了不少錢,甚至為了獲得土地出讓的收益,在一些政策上給開發商讓步,這在一定程度上推高了房價。但從政策角度來講,從土地使用零收入到土地有償出讓使用仍然是進步的。
現在講土地制度,覺得農民是一個容易受侵害的群體。但征地制度是國家和集體農民的關系問題。這個制度從計劃經濟時一直延續下來,沒有改;改革開放是改革土地使用制度,對征地制度沒有動。過去征地實行的價格比較低,但是農民還是樂意接受的,因為在征地的時候,會相應地安排一個勞動力就業,從農民一下變成正式工人,他當然高興了。
改革開放之後,起初被征地農民仍然有相應的安置,但到後來企業改制,勞動力市場化之後,就沒辦法繼續安置了。這是計劃經濟體制遺留下來的一種制度,現在有點改善就是把征地補償提高一點。但農地價格和商業用地價格差額太大。
現在農民失去地了,應該給再就業的扶持金,征地給的補償少,另一方面如果給太多補償也有問題。征地加以完善的另一個辦法就是征購,但有的地方即使按市場價購買,被征地的農民也達不到他過去的生活水平,這樣的情況就需要社會救助來補充。
現在有一個爭論是用於公共利益的征地是一個價格,不是此用途的是另一個價格,這是行不通的。比如這個村有一半是商業用地,另一半是公益事業用地,一個給得便宜一個給得高,這顯然是不公平的。為了公共利益的需要征地時,仍然應該執行市場價格。
簡單的道理在這:公益事業可能為了1000萬人的需要,用一個村、兩個村的土地,幾千人的利益滿足1000萬人的需要。那為什麼就我要拿出自己的財產來補貼你們呢?這沒道理啊。
說到底,這也是集體土地的產權問題,國家應該賦予農民集體所有制土地的完整產權,和國有土地執行一樣的辦法,如果涉及到公益事業則必須進行征購,當然價錢可以坐下來討論;但如果並非是公益事業,那就一定要獲得被征地一方的同意。
堅持還是改變現行征地制度,各有理由和利弊,兩種意見嚴重分歧。不論采取哪種征地制度,不僅要有利於保護全民利益,保住中國人民的『鐵飯碗』;還要有利於保護農民利益,特別是失地農民的利益,使他們有就業和生活的保障。在征地問題上,不能再虧待農民了。