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????對於絕大部分新就業羣體和外來工來說,在城市裏買一套房子越來越是一種奢望。而且,中國的房價收入比仍在進一步攀升。對此,中央政府的直接反應是增加保障性住房,尤其是公租房供應。目前來看,中央政府也似乎希望推進一個廣覆蓋的保障性住房建設體系。但是,這在中國當前可以切實建立起來嗎?即使能夠建立起來,這套體系能夠公平和有效地運作嗎?這不僅是中國政府公共政策的重大挑戰,也是公衆的真切疑問。
????本報記者 韓洪剛 ???? “公房改革”已試錯????時代週報:中央政府近年來開始大力推動保障性住房政策。特別是,2009年以來,中央加大房價調控力度的同時,把保障性住房建設放到了前所未有的重要地位。對此,你如何看?
????陶然:實際上,上世紀80年代中國政府曾推行過以“公房”爲主體的住房保障形式,但公房的建設、運營和維護成了沉重的財務包袱。因此纔有了1998年結束福利分房、進行市場化改革的“房改”。當時,“住房市場化”成爲改革大方向,有關“要建立什麼樣的住房制度”的判斷中,也往往先提市場、後提保障。
????但是,隨着最近10年來房價較快增加,尤其是2005年後房價漲幅在政府不斷調控政策壓力之下仍然加快增長,就中國當前的發展水平而言,中國的房地產泡沫開始出現,在所工作的城市買房,對大多數人而言越來越是一種奢想。對此,中央政府的直接反應是增加保障性住房,尤其是公租房供應。政府從2008年明顯加快了保障性住房建設的力度,並期望十二五期間進一步擴大覆蓋面。
????目前,保障性住房體系的保障對象有日益擴大趨勢,不僅要對沒有購房支付能力的低收入家庭提供廉租房,還要對有一定支付能力的低收入家庭配售經濟適用房,外加對中等收入家庭的自住需求提供限價房,以及對夾心層和過渡期住房需求提供公租房。
????時代週報:這對於大多數買不起房的人而言,似乎是一個好現象:覺得自己被覆蓋到了。可是,世界上沒有無緣無故的“便宜”,像這樣的一個體系是不是真的可行呢?
????陶然:從目前的情況來看,中央政府也似乎希望未來推進一個廣覆蓋的保障性住房建設體系。考慮到此項工程的規模,其可行性與合理性需要深入探討。政府如此大規模保障房建設工程確實會面臨土地、資金、規範管理等一系列的問題和挑戰。尤其是目前以公共租賃住房爲主的保障性住房供給,最大問題就是資金問題。
????據住房與建設部估算,今年1000萬套保障房需要建設資金1.3萬至1.4萬億元人民幣。2011年1000萬套保障房的投資資金預計達到1.3萬億元,十二五期間保障性住房政府的總投資額接近5萬億元。而2011年中央財政中保障性住房的補助資金爲1030億元,因此,剩餘1.2萬億元則需要地方財政、銀行信貸、開發商等民間資金參與。再加上各種公用設施配套,未來每年可能需要3萬億元資金。僅依靠政府財政資金、住房公積金很難解決。
????時代週報:保障房的“資金缺口”問題,的確時常見諸報端。對此,政府也有政策鼓勵和吸引社會資金的進入,這方面情況如何呢?
????陶然:目前階段保障房建設“主力軍”從經濟適用房轉向廉租房和公租房爲主。從趨勢上看,公共租賃住房將成爲保障性住房的主要形式,來解決低收入和中等偏下收入羣體、新就業職工和外來務工人員的住房問題。但是,與經濟適用房相比,廉租房和公租房資金壓力更大,社會資金籌集的迫切性也更加凸顯。
????以陝西爲例,2011年需要完成保障性安居工程總投資約776億元,其中政府配套資金和補貼佔180億元,將近600億元需要其他渠道籌措;再以上海市爲例,2011年計劃新開工建設保障房1500萬平方米、22萬套,其中公租房和廉租房項目,則幾乎全部由政府渠道籌集。實際上,中國從1998年開始探索以經濟適用房爲主的保障房建設,其間一直鼓勵社會資金介入,但社會資金一直沒有大規模進入。 ??? ?保障房成地方紅利????時代週報:一直以來地方政府對保障房建設並不積極。在當前地方政府的債務問題已十分嚴重的情況下,保障房建設似乎更是難上加難的事情了。不過,今年以來一個值得注意的現象是,一些地方政府對保障房爆發出空前的熱情。這該如何理解?
????陶然:目前的做法是,中央向省、省再向市、縣各級層層下壓保障性住房建設的指標,一級壓一級,其中與目標責任書一併下發的還包括工作週期和日程,等等。比如,國土資源部提出2011年爲保證中央調控政策規範實施,確保保障性住房、棚戶區改造和自住中小套型商品房“三類住房”用地不低於住房建設用地供應總量的70%,實現保障性安居工程用地應保盡保。
????其實,從1990年代中期開始實施“安居工程”以來,中央政府一直在推行各類保障性住房建設。但至少在2010年之前,保障性住房一直存在用地供給不足、建設資金缺乏、地方政府缺乏動力、法律監管空白,經濟適用房分配不公平、地方政府沒有積極性建設廉租房等問題。相對於高速發展的商品房市場,保障性住房建設明顯滯後,居住矛盾較爲突出,供給嚴重不足。
????一些地方政府對於保障房的熱情,可能來自於把保障房視爲地方開拓投融資渠道的新舞臺,土地、資金、政策優惠,以及其他資源紛紛彙集而來,銀行和開發商的積極性也大爲改觀。在中央不斷收緊流動性和清理地方融資平臺大背景下,保障房就這樣變成了地方紅利。但是,由於地方投融資平臺資金使用比較難以監控,而且如果貸款量過大的話,就可能在未來帶來金融風險,保障房建設融資有可能成爲不良貸款又一個來源。
????時代週報:在目前這種自上而下的保障性住房建設的巨大壓力下,各地方政府也是“八仙過海,各顯神通”。你如何評估一度引起廣泛關注的“重慶模式”?
????陶然:重慶是中國最早大規模啓動公租房建設的城市。
????重慶保障房建設模式有一定特殊性,與其先期大規模儲備具有較好地段土地,以及未來可租轉售帶來的預期有一定關係。儘管如此,相對於重慶的經濟基礎,重慶公租房建設的規模可能仍然過大,而且還有一再加快進度的情況。那麼,無論在融資、管理還是未來可租轉售是否可以帶來預期交易收益方面都存在很大的不確定性,其可行性值得關注。此外,由於工期與資金緊張,保障房也容易出現質量問題。
????時代週報:最近,深圳也推出了安居型商品房,定義爲“政府提供政策優惠,限定套型面積、銷售價格和轉讓年限,主要採取市場化運作方式籌建的具有保障性質的住房。”安居型商品房價格明顯高於現在的“安居房”,更多采取市場主體建設的模式,主要是面向人才和那些既買不起商品房、又夠不上經濟適用房條件的社會“夾心層”提供。與5年可以轉爲完全產權、可以上市的經濟適用房相比,“安居型商品房”的售後監管更加嚴格,規定10年的產權限制期,“簽訂買賣合同10年後,安居型商品房產權所有人可以根據相關政策規定申請取得完全產權”。但上市的具體政策也沒有明確。
????陶然:安居型商品房可以看作是一種保障性住房體系與商品房體系的一種結合,其根本特徵在於,一方面是政府“地價讓利”,一方面是不像經濟適用房那樣公佈財產狀況。
????這仍然涉及到讓地方政府的“土地財政”問題。雖然,社會資金和地產商都願意參加安居型商品房的建設開發。表面上看,政府是減輕了財政包袱,但實際上是政府減少了土地出讓金收入。這在深圳或許可行,但是在中央未有補貼的情況下,其他地方不一定有動力這麼做。
????同時,據深圳市政府介紹,其重點供應對象,是深圳市政府確定的各類“人才”,其中包括公務員。那麼,這種分配方式本身就涉及到是否正義的問題,值得仔細探討。另外,深圳市本地人口擁有住房的比例已經相當高了,下一步,深圳作爲中國最早進行“房改”的城市,在讓外來人口有一個體面的居住方面,應該也可以進行積極大膽的探索。 ???? 福利分房開城市化倒車????時代週報:除了建設上的問題或隱憂,保障房在分配上也是問題重重。廣爲詬病的就是,保障性住房的政策本意是面向弱勢人羣,但在實際操作中,大部分房源卻流向了優勢人羣,甚至有質疑是不是又要回歸“福利房”時代—當然這隻會是一部分人的“福利”。
????陶然:從目前的情況來看,很多一線甚至二線城市的保障房一般針對本地戶籍人口,公務員和國企事業單位人員更容易受益。從我國過去“經濟適用住房”建設和分配的經驗來看,面向社會的供給並不多,有相當部分屬於“定向分配”,不合理且浪費國家資源,反而帶來了更大的社會不公平。
????大規模保障性住房建立起來後,如何能夠真正實現公平分配,特別是不歧視那些外來人口,不忽視那些弱勢人羣,是一個很難解決的問題。至少從過去我國保障性住房建設的情況看,並沒有有效的體制和機制來實現這一點。
????時代週報:目前的保障房體系是排斥外來人口的,我們看到,幾乎所有的地方政府都把保障性住房政策的適用對象定位在本地戶籍。
????陶然:如果按照“十六大”中央提出的在2020年全面建成小康社會,城鎮化率超過60%的目標,中國在今後12年內將要解決新增3億人口的城鎮化落戶問題,每年需安居落戶的外來工及其家屬將達到2500萬人左右。這就意味着每年需要800萬套甚至更多左右的住房需要。
????但由於目前城市房價高企,而絕大部分農村遷移人口的收入較低,這些需要並不能全部轉化爲有效的市場需求,因此,通過何種方式來解決這些城市新增人口與家庭的收入問題,就成爲目前政府公共政策的重大挑戰。
????從目前的趨勢來看,政府實際上就給自己下了一個套兒,即必須要靠大規模提供保障性住房來實現廣覆蓋。
????目前,《住房保障法》的起草已列入人大常委會立法規劃和國務院立法計劃,並已形成《基本住房保障法(徵求意見稿)》,基本確定“提供基本住房保障的責任在政府”。可是,即使短期內地方迫於中央壓力會做出一些動作,但如果要求地方長期這樣做,除非中央願意大規模增加轉移支付,否則很容易出現的情況,就是“中央請客,地方買單”,最後難以實施。
????時代週報:那麼,在你看來,中國保障性住房政策的出路在哪裏?或者說,我們到底需要怎樣的保障房?
????陶然:簡而言之,在中國城市化過程中,房價過高的一個根本制度原因是城市政府作爲本地供地單一主體壟斷供地,過少供地。大多數國家城市化過程中,工業用地只佔新增用地10-20%,城市新增的大部分土地被用於老百姓居住與城市公益事業建設。
????與此形成鮮明對比,雖然中國城市空間擴張速度很快,但大約一半以上土地被用於搞工業開發區。正是在地方政府低價、多供工業用地招商引資,高價,少供商、住用地的扭曲性土地財政下,城市房地產泡沫才越吹越大。
????中國目前的土地徵用-出讓體制以及地方政府目前所依賴的“土地財政”模式,本身就具有經濟、社會的不可持續性,其本身就是需要通過土地-財稅體制配套改革來進行調整的對象。而繼續以土地出讓金爲保障性住房建設進行財政融資,就可能強化、而不是弱化這種不合理的土地徵用-出讓體制,結果是地方政府繼續通過徵地,拆遷,甚至進一步強化土地財政,而把負擔轉嫁到被徵地拆遷農民的身上,而且會放大中國經濟系統的金融和財政風險。
????時代週報:可是問題在於,如何才能擠掉房地產泡沫和治癒地方政府的“土地財政”依賴症呢?
????陶然:要實現根本改變,必須要進行土地制度和配套財稅制度改革。只有通過土地制度改革,允許農民直接與製造業用地者直接談判用地補償水平,才能遏制工業用地的零地價乃至虧本出讓局面,才能遏制目前沿海欠發達地區和內地大量城市大建工業開發區的熱潮。只有通過土地制度改革,允許農村集體建設用地直接進入城市商、住用地一級市場,允許“城中村”等農村集體在城市規劃、土地規劃到位的情況下進行商品房(包括產權房和租住房)的開發,才能夠改變目前地方政府壟斷、過少供應住宅用地的局面。
????(本文來源:時代週報)?
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