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經濟適用房建設的必要性也許是不需要更多討論的,但『怎麼建』卻直接考驗著各級政府尤其是城市政府的政治和行政智慧。『怎麼建』這個問題涉及許多方面,這裡只討論其中『建在哪』這一個方面。
從近幾年的實踐來看,許多城市的經濟適用房大多建設在城市建成區的邊緣甚至外圍,通常在城市的城郊結合部。這是政府依據中國城市中的實際狀況,按照市場邏輯所做出的決斷,具有典型的經濟上的合理性。這種安排出現的空間格局意味著,大量中低收入人群將向城市外圍遷移,從而為城市中心的高地價、高房價騰出空間。但是,如果從經濟適用房所針對的人群的適用性進行分析,我們看到的可能是另一種圖景。
對於整個城市而言,大量的就業崗位集中在城市中心地區,各類就業機會也都集中在中心地區。大量的中低收入人群集中到城郊,除少部分人有可能在住地或鄰近地區獲得就業,大多數人則很顯然需要回到市中心來就業,他們想要獲得新的就業機會也需要回到市中心來,由此就有可能產生這樣一些效應:首先是交通量將大幅增長。通常而言,對於中低收入人群而言,就近工作就近居住是其最基本的模式,他們的出行方式首先就是依靠步行,即使超出了步行距離,主要也是通過自行車或公共交通來解決交通需求。一般而言,經過一段時間的調適,他們的居住地和就業地之間的距離不會太遠。當由於外界的力量而把這些人群遷移到城郊結合部,出行距離就會大幅度增加。同時,由於城郊結合部的服務設施配套往往相對比較欠缺或不完善,這又有可能增加居民出行的次數,帶來整體的交通量的增加。與此同時,我們還應看到,當經濟適用房集中在城郊結合部建設,不僅加劇了城市中心地區的交通量,而且也導致了交通擁堵向外擴散。這在一些城市中已經開始出現。
其次,對於中低收入群體而言,其出行的交通工具主要是公共交通,相對而言,城郊結合部的公共交通相對數量少,線路單一,服務標准低,這就會大大降低出行的方便程度。所謂的服務標准低,主要是指由於線路少,其班次就不會太密集,因此與多線路交織的路段相比較就會出現班次間隔長,尤其是在非高峰時間。由於中低收入群體出行工具的可選擇餘地少,這就會造成居民出行不便。與收入較高群體有更多的出行方式可以選擇結合在一起來看,這就造成了一個嚴重的錯位:直接依賴公共交通的居民集中的地方往往是公共交通相對較弱的地區。在不考慮居民出行交通成本變化的情況下,即使是由於交通方便程度的差異而使得居民更少地出行,這樣其獲得的發展機會就會也少,有時候即使有新的機會但由於交通條件的限制而無法獲得,從而使收入狀況固化甚至惡化。
再一方面是居民的交通成本增加,並將直接影響到中低收入群體的生活質量。即使在公共交通完善的情況下,由於其居住地和就業地的空間距離拉大,交通成本也會大幅上昇,也就意味著其剛性支出的增加,這就必然會帶來其整體可支配收入結構的調整,從而使其日常生活質量受到影響。最近北京采用降低公共交通資費、由政府來補貼公共交通的方式,其實就是對前些年大量經濟適用房建造在城郊的一種補救。但是不管公共交通的費用怎麼低廉,這些人群的實際支出仍然是增加了,這種增加也許對其他人群影響不大,但對於中低收入者,尤其是低收入者的影響有可能是嚴重的。
當然,由於經濟適用房在城郊結合部建設所帶來的效應可能遠不止這些,這裡也不可能予以窮盡,而大規模地、成片地在城市外圍地區建設經濟適用房所帶來的社會隔離,將有可能使問題更加復雜化。國外城市中存在的一些類似現象可以警醒我們,比如近年來法國巴黎郊區連續不斷的騷亂,其產生的原因盡管有少數族裔的問題,但本質上也是將社會中的弱勢群體移置並集中到城市外圍所造成的。從相關的研究成果來看,中低收入群體大量遷移到城市邊緣和周邊地區,由於其就業機會減少,新的就業崗位難以得到創設,相反,生活成本卻又相應提高,有可能使他們的生存狀況出現惡化,這就會滋長群體的不滿,而同類人群的相對集中,就會強化群體內的相互影響和某種氛圍的相互傳遞與累積,從而演變為社會不穩定因素。這是需要引起我們注意的。
當然,前面已經說到,經濟適用房在城郊的建設顯然是出於經濟的原因,比如市中心的地價高和土地的高效率使用,這是完全按照市場邏輯所得出的結論。而政府的作用恰恰應該在於對市場的修正,這是政府乾預的理論基礎,也是政府職能的立足點。所以說,經濟適用房也完全有可能建在更為合理的地方。
孫施文:同濟大學建築與城市規劃學院教授、博士生導師。
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