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從2003年2月至今,除去被勞動教養的1年零9個月,山東省新泰市谷裡鎮北谷裡村村民張洪尚一直沒有停止為自己失去的土地討個說法。
但讓他失望的是,4年過去了,國家不斷出臺有關土地的這個那個文件,今年9月17日,國土資源部又掀起了聲勢浩大的『全國土地執法百日行動』,卻絲毫沒有改變他們土地被佔的命運。不僅如此,在鄰村和相鄰的幾個鄉鎮,不斷有新的廠房、民房出現,速生楊也在原來種著小麥和玉米的土地上茁壯地成長。
舊傷未愈,又添新傷2003年2月,新泰市谷裡鎮北谷裡村188戶村民的約77.74畝耕地被山東昇華玻璃制品有限公司(以下簡稱『昇華公司』)佔用了,在沒有和村民簽訂任何征地協議的情況下,該公司就在耕地裡辦起了奠基儀式,新泰市幾大班子的領導都出席了。
隨後,村民們將非法佔地之事舉報到新泰市國土資源局。該局調查發現,征地方沒有征地手續,遂要求其立即停工。但昇華公司依然施工,令人驚奇的是,派出所的警車在現場為其『保駕護航』。
此後,村民們一直沒有放棄利用各種手段為自己的土地討說法——上訪、起訴、向媒體、專家投訴,但種種努力都沒有改變現狀——他們的土地被圈在鐵絲網裡,大部分都已雜草叢生。
而就在北谷裡的鄰村,又有一個去年秋後纔以『以租代征』的形式取得土地的公司蓋起了新廠房,而其產品與昇華公司幾乎一樣。在鎮衛生院後面的三家廠子,被當地村民稱作鎮裡的開發區,同樣也是以『以租代征』的形式獲得的土地。
村民們從村會計牛先華那裡找到了答案。有村民問:我的承包地每人244平方米,咱村為什麼按0.7畝算?村乾部回答:按各組報的數。村民再問:是不是咱村街道兩旁商業區和鎮開發區都沒去掉?村乾部答:因沒有手續,沒有上報國土局。村民又問:鎮開發區沒有手續怎麼能佔地呢?村乾部答:都是租用的,咱市裡不是都這樣辦嗎?村民提出質疑:按國家政策,租用的土地不是不能用於非農建設嗎?村乾部沈默了。
村民們要求看看村裡的檔案,遭到拒絕,說必須得書記或村主任批准纔行。
『州官放火』引發『百姓點燈』。公路兩旁農民自建的房屋密密麻麻,已連成一片。在村頭,還不斷有新建的民房加入進來。據當地村民反映,蓋這樣的房子根本不需要什麼手續,只要每年按每平方米土地3元的租金將錢交到村裡,就可以蓋房了。
一個縣級市,幾多工業園在新泰,耕地遭到蠶食的,絕不只一個北谷裡村。
2007年12月11日至14日,記者陪同中國人民大學農業與農村發展學院程漱蘭教授到新泰進行調查走訪。
作為縣級市,新泰市已經有了一個頗具規模的省級開發區,規劃面積24平方公裡,實際利用面積19平方公裡。這個開發區馬路寬闊,廠區寬大,一條發展大道據稱有120米寬。
但讓人困惑的是,這個縣級市已經有了一個省級開發區,仍然不夠用。我們看到新泰市多個鄉鎮都有成片的廠房。
從濟南出發,在新泰的果都收費站下了高速公路,經過果都、羊流、西張莊鎮,公路兩旁隨處可見廠房、民房或者大片的楊樹,偶爾纔看得到一片綠色的麥田。有不少廠房除了門口的守門人,都看不到裡面有人乾活,甚至有的已經鎖上了大門。
西張莊鎮政府剛剛搬進新建的辦公大樓,原來位於鎮中心的4層辦公大樓現在成了鎮衛生院。而新建的辦公樓包括一幢6層高的辦公大樓和一幢2層高的為民服務代理大廳,新的辦公樓隔著一條公路就是農田,而寬闊的公路上幾乎連個人影都很難看到。
據有關人士介紹,2001年,新泰市政府曾經確定了12個鄉鎮建設開發區,後來國家要求取締鄉鎮開發區,2003年新泰市政府又出臺文件取消了這一批鄉鎮開發區。
牌子雖然摘了,但建設仍在繼續。在新汶街道辦事處的良達工業園,新近豎起了幾根建廠房的柱子。附近的農民告訴記者,這是剛剛纔被征用的,一年一畝地給800元。問他們這些地是不是基本農田,是否有合法的征地手續,他們一臉茫然,表示不清楚:『國家要用,咱老百姓能怎麼著啊?』
農民正失去捍衛土地的動力
除廠房、民房外,速生楊也在不斷蠶食著耕地。
在新泰市大新興村口,農田被大片楊樹覆蓋,偶爾看到一兩片枯黃的玉米地裡,也已種上了楊樹苗。
一個騎著摩托車路過此地的村民說:『我一顆麥子都沒種,我們村裡很多人都不種糧食了。誰種糧食誰就是犯傻!』
他告訴記者,今年上半年他外出打工兩個月掙了1萬多元。
旁邊的村民對他的話表示不完全認同:『他是有手藝,別人不可能都這樣。但是村裡種糧的村民的確比以前少了。』
不願種糧有不得已的原因。村民們告訴記者,地裡的水渠有的因為工業建設的破壞,有的因為年久失修,或已堵塞,或已斷裂。
大新興村的老支書告訴記者,村裡的水渠還是自己當支書的時候修的,當時上面支持一點,村裡自籌一點,好容易纔修好了,但是已經好幾年沒有用了。沒有水澆地,一畝小麥只能收150斤~300斤,種糧食肯定賠。
老支書說,有的人家一顆小麥都沒種,但大多數還是會種一點,比如以前種一畝,現在種一分。全村260多戶,近1000人,去年報了628畝耕地,今年估計不到200畝,至於村裡報了多少不清楚。
老支書自己家裡有5畝地,去年種了4畝小麥,今年他打算只種1畝小麥和1畝玉米,另外3畝也打算種速生楊了,自己養了一些樹苗,不夠再買點添上。
宮裡鎮白家村的小王常年在外面跑長途運輸。他說:『我們村裡很多人都不種地了,種地不合算,還得施肥、管理,種上速生楊,5年就可以成材,聽說1方就能賣1000多元。而且還不用管,種上以後出去打工就行了。』
從西良莊到翟鎮的公路兩旁聳立著大片的楊樹,良莊煤礦一位退休工人告訴記者:『這都是好地,忘了是哪一年,都長到小腿肚的麥子被成片成片地割掉了,聽說用來喂羊了。後來就栽上了大片的楊樹。』
栽樹像傳染病一樣,在這裡迅速蔓延。
『為什麼"以租代征"在一些地方,只要補償到位,不僅政府願意,企業願意,而且農民也願意?實際上這是有現實基礎的。』一位不願意透露姓名的人士說,『現在農民從土地中獲利太少甚至還要虧損,很多農民已經失去捍衛它的動力了。』
基本農田保護之困國務院《基本農田保護條例》規定:『基本農田應當佔本行政區域內耕地總面積的百分之八十以上』;『有良好的水利與水土保持設施的耕地』應當劃入基本農田保護區,『鐵路、公路等交通沿線,城市和村莊、集鎮建設用地區周邊的耕地,應當優先劃入基本農田保護區』;『劃定的基本農田保護區,由縣級人民政府設立保護標志,予以公告』;『基本農田要落實到地塊和農戶』。
北谷裡村的村民認為,他們被昇華公司佔去的77.84畝土地『是全村最後的一塊良田』,但是,他們用了4年多時間也沒搞清楚他們村的基本農田到底在哪裡。
在翟鎮一條通往蓮花山旅游區的公路旁,記者看到唯一一塊『基本農田保護區』的石碑。但這塊石碑佇立在路邊30米寬的綠化帶中,除了『新泰市基本農田保護區』幾個大字外,再無任何內容。
在新泰市國土資源局,我們希望了解到新泰市基本農田的分布情況,結果被以有關人員不在家為由拒絕。
記者試圖從山東省農業廳找到答案,但幾位處長的回答令人驚訝:『我們沒有土地利用總體規劃基本農田保護區圖。最近幾年的衛星圖片檢查結果我們也不知道。』
據介紹,基本農田保護由農業部門協助國土部門進行,兩部門有明確的職責分工:基本農田的數量保護,由國土部門負責;基本農田的質量保護,提高基本農田的地力水平,由農業部門承擔。
但目前的現狀是,農業部門和國土部門兩家沒有協調,只有一個總的統計數據。以山東為例,基本農田總數8000萬畝,佔9600萬畝耕地總面積的80%多。但這是統計數據,實際數據在國土部門,最近幾年衛星圖片檢查結果農業部門也不知道。
據山東省農業廳有關人士介紹,2006年年底,山東省政府辦公廳下發了《關於做好農村土地承包經營權證換發補發工作的通知》,要求『承包地塊、承包面積、承包合同、承包證書和基本農田"五到戶"』。目前山東省農業部門正在進行農村土地承包經營權證換發補發工作,負責發證到戶。但是,基本農田到戶又是國土部門管。部門之間不能很好協調。該通知說,『國土資源部門要及時提供基本農田有關數據資料,配合農業部門做好基本農田登記入證工作』。對農業部門的這項工作,國土部門應該無條件協助。
這位官員說,國土部門征地時往往不與農業部門溝通。他說:『國家要求基本農田落實到戶,但一些地方一些部門或一些人內心可能不希望到戶,因為這樣對自己是個約束。』
山東省政府規定,2007年10月起換發農村土地承包經營權的新證。文件要求將包括基本農田在內的完整信息載入權證,不符合要求的要追究責任,誰發誰負責。這項工作由山東省農業廳經管處具體承擔。通過發證,明確集體經濟組織內的每個成員都有平等的權利承包土地。
這位官員認為,只有都明確了,纔能糾正違法行為,確權到戶。土地承包經營權確權到戶了,就一勞永逸。真正公平了,就不告狀了。
他建議:確權到戶,國家以農業部門為主,由國土資源部門提供土地利用規劃圖,只要在規劃圖的基本農田范圍內,農業部門就給農戶發證。『但現狀是,土地利用總體規劃基本農田保護區圖,連我們都拿不到。』
同時,他還建議:進一步加大征佔土地的群眾監督力度。農民提出異議的,地方政府都要認真對待,合理答復。加強農業部門替農民說話的職能,推動問題的受理和解決。農業主管部門應該替農民說話,促進國家法律政策落實到位。
『如此,基本農田保護就有底了。』他說。
失地農民維權舉步維艱
『這是一起典型的違法征地事件』
頭發花白的程漱蘭是中國人民大學農業與農村發展學院教授、博士生導師,對於北谷裡村村民土地被佔的遭遇,她一直都在關注。2005年,經過近一年的調研,程教授得出判斷:這是一起典型的隨意修改規劃,甚至『移花接木』,將『圈外』的項目移入『圈內』,規避單獨選址農地轉用法定條件(即能源、交通、水利、礦山、軍事設施等確需單獨選址建設的項目)的違法征地事件。而且,在這個事件中,『政府、公安、法院、銀行與用地企業聯手讓農民噤聲,各級原本承擔查處違法征地的職能部門協同為違法征地保駕護航。』
北谷裡村77.74畝被佔耕地位於城市規劃區外,卻混入僅適用於城市規劃區內的『分批次』農用地轉用批復文件。
為證明征地合法,佔地方向法院提交的最主要批件是2003年3月26日山東省人民政府魯政土字〔2003〕第96號《山東省人民政府關於新泰市2003年第一批次城市建設用地的批復》:『同意新泰市將52953平方米農用地(全部為耕地)轉為建設用地。上述農用地轉用後同意征用。同時,同意征用未利用土地4033平方米。以上征用新泰市青雲街道辦事處和谷裡鎮土地共計56986平方米,用於新泰市城市建設。』
程漱蘭說,該文件標題中的『批次』用詞已經證明,北谷裡村被征收的77.74畝耕地不能在這一文件批復的范圍內。
她解釋,按照我國法律規定,農用地要轉為建設用地,依據該農用地的位置,在土地利用總體規劃確定的城市建設用地規模范圍內和外,分別以『城市分批次建設用地』和『單獨選址建設項目用地』兩類申報,有著不同的審批程序。
青雲街道辦事處是新泰市政府所在地,征用它的耕地,纔可以『分批次』申報、『分批次』獲准;而96號文件征用的52953平方米耕地中的98%,即77.74畝,竟然在遠離新泰城區20餘公裡的谷裡鎮北谷裡村,中間尚隔著另一個鎮——小協鎮。征地方提交的『征地手續』中,2003年3月11日新泰市政府向泰安市政府關於局部調整谷裡鎮土地利用總體規劃的請示(新政土字〔2003〕10號),請示緣由即『該項目選址不在土地利用總體規劃確定的城鎮預留地范圍內』。
根據我國法律規定,具體建設項目需要使用土地的,必須依法申請使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內的國有建設用地。確需使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外的土地,涉及農用地的項目則須是能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目。
佔地企業——昇華公司日用玻璃制品車間擴建,無疑不屬於『能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目』。因此,無論是『分批次』還是『單獨選址』,這一擴建項目都靠不上。那麼,上述96號文件是怎麼回事?
一個文件兩個版本山東省政府上述96號文件,曾經是『正常』的。被拘留的農民們委托的律師,2003年6月30日去新泰市國土資源局索得的征地依據96號文件,原本僅僅載:『以上征用新泰市青雲街道辦事處土地共計56986平方米,用於新泰市城市建設』,並未有『谷裡鎮』字樣。
程漱蘭說,讓人驚駭的是,一個半月後的8月6日,谷裡鎮政府卻向農民們出示了另一份日期和文號完全一樣,但是在『青雲街道辦事處』之後多了『和谷裡鎮』4個字的省政府文件(在法庭上,有關方面否認曾有兩個96號文——記者注)。北谷裡村的77.74畝耕地就這樣進入了新泰市的『第一批次』城市建設用地被轉用;對這些耕地的征收因此成為『合法』;舉報的農民也因此成為『無理上訪』,並被勞動教養。
程漱蘭教授為此撰寫了長達59頁的舉報信——《違法征地是如何完成全套程序成為『合法』的》,向國家多個部門實名舉報北谷裡村的土地非法侵佔案。但是讓她失望的是,又是一年多的時間過去了,舉報如同石沈大海,沒有得到任何一個部門的實質性回復。倒是新泰市的黨政領導帶著有關人員兩次赴京向她作情況說明,但對舉報信提出的質疑卻各說各話,不予面對。
2007年兩會期間,程漱蘭教授又通過全國政協委員遞交了一份社情民意,但事態依然沒有改觀。
『作為職能部門,我們已經做到位了』
2007年9月,國土資源部開展的『百日行動』不僅讓農民,也讓程漱蘭又有了新的希望。
2007年12月中旬,在『百日行動』就要結束時,程漱蘭再次來到新泰市,了解事態是否有了新進展。但事實卻讓她再次失望了——77.74畝土地上仍然只有原先的一棟廠房,原來荒蕪著的大片土地,現在照樣荒蕪著。
在新泰市國土資源局,負責接待的一位副局長表示,針對『百日行動』提出的三種重點查處的情況,新泰市查處了一宗『以租代征』的土地案件,一個村民要建加工廠,在地裡建起了圍牆,已經限令拆除;擅自擴大工業用地規模的情況新泰不存在;未批先用先佔的情況新泰也不存在。
程教授提出,北谷裡村村民被佔用的土地問題仍未得到解決。該副局長解釋說,那塊土地已經取得合法的征地手續。對程漱蘭教授提出的大部分土地依然荒蕪的問題,副局長回答他們已經丈量過,建設的土地超過了五分之二。而且,農民不斷上訪,使得公司的投資熱情受到一定的影響。程教授對此回答倍感失望。
該副局長說,北谷裡鄰村那家新建的玻璃制品公司的確是用『以租代征』的方式獲得土地的,之所以這次不在『百日行動』查處之列,是因為已經處罰過了。去年,新泰市國土資源局已對該公司下達了行政處罰通知書,要求拆除地面建築物並處以罰款。對該公司並沒有拆除且仍在生產的實際情況,這位副局長說,這裡面主要有些具體情況,因為這個公司安置了一些勞動力,稅收比較大等等。『但作為職能部門,我們已經做到位了。』至於谷裡鎮開發區的3家工廠是否有合法的征地手續,他先是回答『應該是』,然後又稱自己不是『很清楚』。
在新泰市國土資源局,我們向副局長提出,希望可以看到該市的土地利用總體規劃和基本農田分布圖,被告知有關負責同志出差了。
此後,記者發送了3次電子郵件,希望新泰市國土資源局就不清楚的問題核實後予以明確答復,但未收到任何回復。記者在截稿前,又撥通了該副局長的電話,要求他抽空查看電子郵件轉給有關人士予以回復。他答應了,卻依然沒有回復。
違法成本太低使佔地案件越來越多『百日行動查處的,基本上都是與土地部門沒有聯系的;與土地部門有聯系的,土地部門本身的違法行為又查處了沒有?』有記者這樣問。
多年的新聞工作,使得這位記者接觸到很多土地違法案件:『我們從農業社會轉變為工業社會必然要伴隨著大塊農用地轉變為工業、城鎮建設用地。誰控制土地誰就控制財富。企業和強勢人物圈佔土地後等著昇值。如果土地真正進入市場,他們就不會圈佔。就是因為政府規定的土地價格兩三萬元一畝,昇值空間巨大,纔會競相圈佔。如果土地價格是市場價格,七八十萬元一畝,誰還圈佔?國家沒有給出土地的指導價格。』
根據2001年~2005年《中國國土資源公報》中的數據,中國人民大學程漱蘭教授計算出了2001年~2005年間全國土地違法案件的處理力度:每一起土地違法案件,平均收繳罰款0.5萬~2.7萬元、收繳土地約1畝,每百件土地違法案件黨紀政紀處分約1人,每千件土地違法案件追究刑事責任約1人。
『這就等於傳達出一個信號:土地違法,平均只有百分之一的黨紀政紀查處可能、千分之一的刑事追究可能;只要支付每件一兩萬元的罰款、並可能被收繳一畝左右土地。而土地違法的好處,以北谷裡村77.74畝耕地的違法征地案為例,僅向國家就少支付140萬元,向農民就拖欠200萬元,而且不會被收繳閑置耕地。』她說。
程教授認為,早在2000年3月出臺的《監察部國土部關於違反土地管理規定行為行政處分暫行辦法》,就明確了所有土地違規行為的直至開除的各種處分,只不過完全未能體現在國土資源管理的現實中。
甚至在2006年夏季的新一輪土地違法案件查處高潮中,國土資源部仍然與國務院不同調,以『查處』『新的』,來放過『舊的』——
《落實中央領導重要批示,繼續深入貫徹〈決定〉,國土資源部監察部聯合行動,違法用地情況檢查即將展開》稱,『要重點檢查土地市場治理整頓以來的土地違法問題以及相關責任人的處理情況。』而3天後國土資源部的《關於嚴明法紀堅決制止土地違法的緊急通知》(國土資電發〔2006〕22號)稱,『重點是對《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》(國發〔2004〕28號)下發後發生的各類違法違規用地的清理。對2005年1月1日以來省級人民政府批准的用地要逐一登記造冊,於6月底以前報部,部將組織核查。對2005年1月1日以來市、縣用地的情況,省級國土資源管理部門要逐一核查,發現違法批地、用地的要認真整改,嚴肅處理。部將組織抽查。』
上述不同的『以來』,對北谷裡村民土地被違法佔用的查處完全不同。土地市場治理整頓起自2003年2月,北谷裡村民土地被佔發生於後,而2005年1月1日『以來』的土地案件,北谷裡村民土地被違法佔用就不需『逐一核查』、『嚴肅處理』了,至於部的『抽查』當然就更不可能了。
到底應該『重點查處』哪一個『以來』?
『不懲前,何以毖後?』程漱蘭教授說,之所以有國務院2004年28號文件,正是因為自2003年以來出現了如新泰那樣的肆無忌憚的土地違法高潮。監察部『重點檢查土地市場治理整頓以來的土地違法問題以及相關責任人的處理情況』,與28號文件一致。而國土資源部重點查處28號文件下發『以來』,甚至2005年初『以來』的案件,實際否定了28號文件。要是由於瘋狂的土地違法引發新一輪緊急查處,而每一輪土地查處,均將查處日期更新一次,『既往不咎』,這與其說是『查處』一批,不如說是『赦免』一批。這纔有前赴後繼的土地違法。
『我們不缺管理部門,也不缺法律和政策,為什麼每一個環節都失去了作用?』程漱蘭痛心疾首。
國家土地副總督察甘藏春說過兩個百分比的數字,一是非法佔地的案件,佔所有案件宗數的80%,非法批地的案件佔20%。二是從涉及違法的用地面積來看,非法批地的案件,佔用涉及土地面積的80%,主要是地方政府和涉及政府為違法主體的案件,用地面積為80%,以公民、個人或企業違法佔地的面積是20%。程教授認為,『這纔是「百日行動」沒有成效的真正原因。』
『百日行動式的「自查自糾」已經重復多次,從上至下的「風暴」也一刮再刮,然而屢犯屢反,屢反屢犯。這意味著,除了「自查自糾」、「自上而下」的查處外,還需要其他思路。最有效的當屬讓被侵佔農民發揮「自下而上」的監督作用。』
程漱蘭認為,要確保被侵佔農民的『知情權、參與權、表達權、監督權』,需要公共信息公開。比如,每個地方的基本農田到底在什麼地方,土地利用總體規劃如何,每次衛星圖片土地執法檢查結果如何,等等。
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