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“探索實行官邸制”,赫然出現在前不久公佈的十八屆三中全會的公報中,成爲規範並嚴格執行黨的領導幹部工作生活保障制度的一部分。探索實行官邸制,是黨中央健全預防腐敗體系的制度保障之一。是讓領導幹部把個人住房放在“聚光燈”下,讓人民羣衆監督的有效措施之一。推行官邸制的緣起是什麼?如何建立起適合我國國情的官邸制?建立中國特色官邸制應注意哪些問題?本期“國是聚焦”嘗試探討這一話題。
中國要不要實行官邸制,官邸制能不能對以權謀房的腐敗問題有遏制作用?這是需要我們認真分析和對待的一個重要問題,否則這項制度本身的重要性就會受到質疑。筆者認爲,在統籌制定領導幹部的生活待遇方面,一個重要舉措是要建立中國特色的“官邸制”。實行官邸制,既是目前世界上普遍的做法,也能有效遏制少數領導在住房方面的腐敗。
爲什麼要實行官邸制
我國改革開放前,實行的是福利分配製度,國家按照公職人員的級別高低配置住房,即使黨和國家領導人也不例外。改革開放後,隨着住房制度改革的深入,除黨和國家領導人之外,包括省部級領導幹部在內的所有公務員都參加了住房制度改革,住房社會化、貨幣化的大格局基本形成。經過十多年的探索和實踐,我國住房制度改革取得了重大突破,但在這個過程中,也暴露出一些比較突出的問題。
一是領導幹部違規建房、“以權謀房”成爲腐敗的新形式。其突出表現是房改後,不少地方程度不同地出現了一些領導幹部利用職權違規建房現象,多佔、低價套購或者超標準侵佔國家公共資源的問題也很突出,有的地方甚至出現了官員建造別墅的現象,在社會上產生了惡劣影響。
二是幹部交流、異地任職等,容易爲官員“以權謀房”提供了便利。近年來,我國加大了領導幹部交流和異地任職力度,中央與地方的上下互動也明顯加強。目前縣以上的黨政主要領導人以及紀檢、組織、公安等重要崗位的領導幹部,一般都不能在本地任職,再加上進京領導幹部人數的增加等,都可能爲少數領導幹部以權謀房、侵佔國家財產提供機會。
比如一個領導幹部到某地任職,地方大都爲其準備好了“住所”,這個“住所”往往就成了其個人資產(除機關的辦公地方或者賓館外)。調離後多數不退,實際上爲永久佔用,一些省部級幹部多處調動多處占房。退休以後,“住所”也成了自己的或者變相成爲個人私有財產,不僅可永久使用,還可留給後代。
三是受享樂主義、奢靡之風的影響,包括高級領導幹部住房在內的特權泛化,引起人民羣衆的強烈不滿,損害了政府形象。中國共產黨立黨、執政的一個重要宗旨就是自身不追求特殊利益,而是要最大限度地爲人民羣衆謀取利益,建立廉價政府。一些不合理特權,不僅助長了官僚主義、享樂主義和奢靡之風,而且也越來越引起公衆不滿,產生了一系列負面影響。這幾年,人們普遍對我國政府管理活動中的行政管理費居高不下多有議論,這種現象的後面與高級領導幹部退休後仍然享受在職期間的待遇等有直接關係,也給國家財政造成了沉重負擔。
建立有中國特色的官邸制
我們認爲,中國實行官邸制,既要借鑑國外的經驗,更要吸納中國的歷史傳統,還要與有中國特色的社會主義制度相適應,爲此,我們認爲中國在建立自己的官邸制時,至少要注重四點:
第一,明確實行官邸制的適用範圍和主體資格條件。從國外經驗和我國的實際狀況看,我們認爲,在我國建立官邸制首先必須明確實行官邸制的範圍。確立官邸制範圍不一定只與官員的行政級別掛鉤,主要是從國家尊嚴、工作性質、工作需要、利於廉潔四個原則出發。
在確定實行官邸制和公宅制的範圍時,有兩個問題至關重要:一是要堅持老人老辦法,新人新辦法。也就是從新擔任領導職務的幹部中實施,原領導人以及離退休的黨和國家領導人可採取自然過渡的辦法。二是研究建立原領導職務和新任職務之間的對接機制。比如原來一位參加過部長級房改的領導人如果提升爲國家領導人了,那麼可在保留原來房改房的同時,享受國家提供的官邸或者公宅,任期結束後應該搬出。可在保留現行正部級領導幹部享受220平方米住房的基礎上,再給予一定補償。只有這兩個問題解決好了,這項改革纔有可能真正啓動。
第二,要積極探索異地任職幹部“官邸制”的改革路徑。在異地交流任職的領導幹部中,最高的只涉及正部級。鑑於我國正部級以下的領導幹部都參加了房改,所以原則上在異地任職入住官邸時,不管其是否攜帶家屬前往,領導人的原房屋都應該保留,但任職期滿後必須從所住官邸搬出。考慮到房屋在不同地區間的價格差異很大,對那些從低房價地區交流到高房價地區的領導人(比如進京),就要考慮相應的補償政策,如確保在原地的房屋出售之後,可以容許其在京購買相應面積的經濟適用房。
在實行官邸制的過程中,還可以有一定的靈活性。比如考慮到未來絕大多數異地任職的年輕領導幹部都沒有參加過房改,因此這些人到新的任職地可以有多種解決住房的方式:一是可以選擇由國家提供的公宅。二是可以按市場價租房或買房,國家提供租房補貼,不擔任領導職務後就不能繼續享受租房補貼。三是對一些退休後願意回原籍頤養天年的官員,國家應該制定相應的鼓勵政策。
第三,官邸和公宅一律由國家統一建造、購買或租賃,並按照嚴格的制度配置設施和修繕。按照國際慣例,絕大多數官邸和公宅都是免費入住,即使交費也是象徵性的。按照我國國情,我們認爲,對於國家擁有的官邸和公宅實行免費入住較爲合適。這些官邸和公宅的內部設施配置與維修,國家要建立統一制度,予以規範。
我國過去雖然沒有建立起官邸制度,但國家所擁有的公房數量還比較多。因此,在建立官邸制和公宅制的過程中,首先要按照實行官邸制和公宅制的範圍、對象等,明確現有房源;對歷史上形成的包括已經離退休的黨和國家領導幹部的住房現狀等,進行詳細的統計和調查。只有做好這些基礎性工作,處理好多方面關係,才能減少建立官邸制的阻力。
第四,建立嚴格的住房監察制度。首先要全面清理領導幹部的現有住房。特別對那些曾經在多地任職、交流、進京的領導幹部的住房情況,進行認真清理,對多佔住房的要限期清退,逾期不退的除按市場標準加倍收取租金外,同時按照幹部管理權限及程序,交由紀檢監察部門嚴肅處理。其次要建立領導幹部住房申報制度及住房檔案,加強動態管理。同時要建立和健全領導幹部住房腐敗問責制度,明確住房腐敗的問責對象、程序、內容、方法和責任追究範圍。第三要推進幹部住房公開制度,自覺接受社會監督。一方面公開實行官邸制和公宅制的範圍、對象,國家對官邸和公宅的配置標準、補貼標準,其他級別官員的住房標準,幹部購買或建造住房的申報和審批程序,以及違規超標占有或建造住房處罰的具體規定等。另一方面要暢通羣衆對幹部住房腐敗的投訴、舉報、反映機制,加大社會監督力度。(汪玉凱)