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廉租房只租不售,尋租空間不大,分配還相對公正;經適房則涉及產權確認和變更,成爲權力尋租和腐敗的重災區。
2007年,國務院出臺了《關於解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》,把保障性住房建設納入政府的職責範圍。根據國務院的要求,保障房主要由兩種類型組成。一是租賃性質的城市廉租住房。廉租房只租不售,從本質上講是一種公共品,完全由政府提供,它保障的主要對象是城市買不起房也租不起房的貧困人口,政府以極低的租金價格租給這一羣體。二是具有產權性質的經濟適用房。經適房用於出售,但享受國家在土地、稅收等方面的政策扶持,並通過控制建築標準、限制利潤等手段降低建築成本,以低於市場的價格售予買不起商品房的城市居民,因此具有半公共品的屬性,保障的主要對象是有一定經濟基礎但又買不起商品房的城市中低收入人口。
自從國家建立保障房制度以來,地方政府盡了很大的努力來建設保障房,應該說取得了一定成績,爲一大批城市貧困人口和中低收入人羣提供了基本的住房保障。但我們同樣應該看到,在當前保障房的建設和分配過程中還存在着一些問題。
首先是保障房供給存在嚴重不足。2009年,我國保障房建設開始起步,2009-2011年,全國共開工建設保障房2100多萬套,基本建成1100萬套,保障房覆蓋面僅達到城鎮人口的5%左右。我國“十二五”規劃建設保障房3600萬套,即使全部建成,也僅能覆蓋城鎮人口的不到20%,相對於龐大的需要保障房的羣體來說,供給不足問題十分嚴重。
保障房分配過程中的不公正問題則是一個更嚴重也更爲人們所關注的問題,尤其是存在於產權式的經適房分配中的不公正問題。廉租房只租不售,尋租空間不大,分配還相對公正;經適房則涉及產權確認和變更,成爲權力尋租和腐敗的重災區。近些年經適房分配領域腐敗案件頻發,如最近因“房妹”事件牽出的鄭州經適房腐敗窩案,之前海口、武漢、北京等地出現的官員倒賣經適房、經適房搖號分配出現公務員連號等情況,都在社會上引起了強烈反應。更有甚者,一些權力部門打着經適房的旗號,建設豪華住宅,以極低的價格出售給本部門職工,有的一套房子的市場差價就在幾百萬元。
經適房腐敗問題如此嚴重,其制度設計是否合理,是否還有存在的必要,這些問題值得我們探討。
香港和新加坡都把產權式的保障房(公屋、組屋)作爲主要的保障房模式,並對解決中低收入人口的住房問題起了很好的作用。但是,筆者認爲,香港和新加坡的模式是我們很難學習到的,因爲他們有着自己的特殊區情、國情。一是兩地都人口密集、地域狹小、土地供給高度緊張,政府提供的公屋、組屋房型較小,可以節約土地;二是兩地中產階級佔比較高,絕對貧困人口少,中低收入者多,政府主要爲這一羣體提供住房保障;三是兩地政府財力狀況較好,且政府比較廉潔,監管制度完備,官員尋租機會少。因此,這種保障房模式是比較切合當地實際的。
我國的保障房制度剛剛起步,且受國情所限,決定了完全照搬香港和新加坡的模式是行不通的。我國是一個發展中的人口大國,雖然住宅土地供給相對寬鬆,但需要保障的貧困人口衆多,中產階級發育不足;此外政府財力不足,各項監管制度不完備,權力尋租的機會多,因此產權式的經適房不能作爲我國住房保障的主要模式。但就此全面取消的做法恐怕也不妥當,應該在現有的制度基礎上積極探索經適房建設和分配的新辦法。
一個可能的操作思路是,結合各類保障房公共品屬性的多寡,按城市人口的收入水平分層次、分階段地進行保障。國家優先應該保障的是城市絕對貧困人口和進城的農民工羣體,以及租不起房的城市低收入羣體。這兩個羣體既買不起商品房、也無力承擔市場化的住房租金。因此,應該大批量地爲他們供應廉租房。在基本滿足這兩個羣體住房需求(至少70%)的基礎上,再考慮那些有一定積蓄、有購房需求、但又無法承擔住宅市場價格的城市中低收入羣體,爲他們提供作爲半公共品的產權式經適房。這就決定了當前及今後一段時期,廉租房應是我國保障房供給的主要形式,而經適房則只能作爲輔助形式,且需不斷改進完善制度以對其進行嚴格的監管規範。當這兩類保障房覆蓋面越來越大時,市場上商品房的價格也會得到平抑,從而促進整個房地產市場的良性循環。(作者系山東社科院研究員)