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今天的規劃和管理不當,可能造成明天的效率低下。大規模的保障性安居工程開工興建,旨在緩解目前中低收入人群的住房困難。這就要求在建設管理的全過程,科學規劃,合理分配,嚴格管理。根據中國國情,以及在商品房建設中已經出現的規劃、管理方面的經驗教訓,建議以下三大問題不能忽視。
規劃先行
據調查,當前在加快大規模保障性住房建設過程中,存在規劃不科學的問題。主要表現在兩個方面:
首先,宏觀布局問題,是集中布局還是分散布局物業管理?現在看來,從宜建和成本兩方面考慮,地方政府都傾向於集中建設,而不是分散建設。因此,延伸的問題就是,集中建在城區,還是集中建在郊區?或者說是以城區為主,還是郊區為主?這會產生非常大的宏觀社會和經濟效益的差別。
有不少地方,保障性住房項目位置選擇過偏,交通不便,也缺乏就業和其他服務設施的配套,居民生活成本過高,使得一部分低收入住房困難家庭不得不放棄享受保障。與此同時,大規模的保障性住房如果多布局在郊區或遠郊區,還會使城市已經出現的“攤大餅”模式的弊端更加明顯,從而加劇城市已有的交通和管理問題。對此,要高度重視,保障性住房要以便民為原則,要考慮交通方便,應重視就業和其他社會設施的配套,盡量避免規劃布局上的偏遠化。
建議保障性住房項目應集中布局在城區或城區邊,反對集中布局在郊區。集中在市區建保障性住房有三大好處:
一是社會效率高,便於對低收入居民的社會管理。
二是有利於交通問題的解決,近期我國城市堵車問題越來越嚴重的主要原因就是市區內人口密度過低,把中心人口通過各種方式分散到郊區,最終導致交通流的過度放大。
三是最大化地利用原有的公共資源(如公交系統和社會服務),從而大大地改善了低收入群體的生活質量。至於城區土地緊張問題,可以通過實施舊城改造,對市中心低密度、質量差的房屋進行集中改造,通過提高容積率解決。
其次,微觀布局問題,是大規模集中成片建,還是相對分散建?這裡的社會和生活效率差別亦非常巨大。筆者建議相對分散,避免大規模集中建設,防止貧困的集聚。保障性住房應盡量避免大規模的集中連片建設。中低收入家庭過度集中居住,特別是廉租房住戶過於集中居住,容易形成“貧困集聚”問題。
這既可能造成物業管理等費用收取困難,影響正常管理,又會造成貧困對比明顯的不良社會影響。政府在規劃建設保障性住房時,要盡量使保障性住房與商品房混合,形成混合社區。同時,要重視社區建設的配套和實行屬地化管理,避免社會管理缺失,導致大量的管理“死角”。
“公平分配”是關鍵
分配公平是保障房的“生命線”。如果保不住這條“生命線”,建保障房就失去了意義,會導致建設的量越大,浪費會越大,還會使社會矛盾更加惡化。因此,要在保障性住房的建設全過程中,重視維護好這條“生命線”。
保障性住房的公平分配問題,既體現在准入和退出這兩大環節,也體現在一些屬於過渡性保障房存在巨大的獲利空間,存在腐敗和“尋租”問題。由於社會征信體系建設長期滯後,人們的就業和收入渠道多元化,政府對各類人的經濟生活水平和住房狀況難以確認,造成了一些人不能如實報告甚至謊報、瞞報家庭收入,國家投入的大量資金難以完全用於真正低收入的困難群體。而退出方面的問題主要是因居民保障條件發生了變化,需要退出,但清退面臨多方面困難。最大的不公平來自過渡性保障房類型出售時而獲得的巨大差價。
目前一些地方保障房采取的“租售並舉”政策,擁有產權的保障房,特別是經濟適用房可上市交易但又缺乏合理的收益分配機制(目前既不讓政府分成,也不交收益稅),可能會加劇居民收入分配的不公平性。這也是不少學者批評經濟適用房及產權式保障房的主要理由。
建設長效的保障性住房的公平分配機制和退出機制是重民生、得民心的根本。廈門市堅持從公平分配入手,初步建立了簡便高效的保障性住房的准入和退出機制。重慶市的經驗表明,保障性住房的成敗關鍵是能否堵住分配上的漏洞。同時,調動各方面積極性,形成充滿活力的發展機制。
避免走計劃經濟老路
對保障性住房的大規模發展,大家有這樣的一個共識,即“三分建、七分管”。保障性住房長期有效運行管理是個大課題,也是一種新課題,直接關系到保障房建設的長期可持續發展。保障性住房的管理要從建設、准入、分配、退出及物業管理等各個環節加強和創新方式,特別是要重點規范准入機制和退出機制,建立一整套透明、公平、完善的管理制度。
物業管理要避免房改前的政府大包大攬的直接管理,要實行市場化管理。保障性住房宜委托房地產企業或專業物業管理公司進行市場化管理,在混居模式下對住戶實行一視同仁的管理。這樣,可以避免回到計劃經濟的老路,造成管理效率低下,同時,也可以避免享受保障性住房的群眾對政府產生過度依賴。(作者王小廣為國家行政學院決策諮詢部研究員)