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天津市國土資源和房屋管理局近年來大力推進制度創新,不斷探索運用科技手段嚴格行業監管、規范權力運行,啟動並建成了『一張圖』綜合監管平臺,構建了監管工作新機制,逐步實現了運用科技手段制約和預防腐敗的目標。
跳出就廉政抓廉政的圈子,運用科技手段制約和監督權力的運行
據了解,天津市局承擔著26項行政審批、109項社會服務、83項登記備案職能。局系統設權力崗位403個、廉政風險點670個。特別是濱海新區開發列入國家發展戰略以後,天津進入了一個大建設、大發展的新時期,近幾年全市新增建設用地供應每年都在6000公頃以上,經營性房地產開發用地交易在2000公頃以上,房地登記備案在60萬件以上。
如何在這種艱巨和復雜形勢下保證履行職能到位,確保公正用權不出問題,局領導班子認為必須轉變管理理念,創新管理手段,跳出單純就廉政抓廉政的圈子,把預防腐敗與推進管理方式轉變和管理手段創新相結合,在抓教育、制度、監督、查處的同時,運用科技手段強化對權力的制約和監督,讓權力在陽光下運行、資源在市場中配置、資金在網絡上監管。基於這種共識,他們作出了加快『一張圖』綜合監管平臺建設的決策。通過三年不懈努力,目前天津『一張圖』已逐步完善。
『一張圖』系統將土地、礦產歷史數據整合移植到統一更新底圖的網絡基礎監管應用平臺以及行政辦公、業務審批、無線監控三套網絡系統和地上巡查、遙感監測兩個執法體系。
400臺服務器、4000個終端機支橕起『一張圖』,通過專線內網連接系統所屬13個區縣國土資源分局、36個直屬單位、32個業務處室和國土資源部、住房和城鄉建設部、天津市政府以及市財政、稅務、金融等相關部門和單位。各單位行政辦公、業務審批、無線監控三套網絡系統以及地上巡查和遙感監測兩個執法體系,都以網絡基礎監管應用平臺為依托,完成了從土地征收轉用審批、土地供應、出讓合同簽署到權屬變更,從土地執法巡查信息到查處整改結果反饋,從土地初始登記到商品房預售和在建工程抵押轉讓等整個土地和房產管理業務的網上管理。
通過國土業務全部進網,先上圖後辦件,實現在同一網絡基礎平臺支橕下信息資源共享、『批、供、用、補、查』一體化管理和連貫運行、信息實時更新和實時綜合統計分析,最大限度地限制自由裁量權和權力尋租的機會,成為全局防腐的重要防線。
把裁量權交給『一張圖』系統,最大限度地避免人為乾擾
通過『一張圖』系統,天津市局將國家各項國土資源管理法律法規和政策規定真實准確地固化到系統優化的每一個業務流程中,建立了標准化統一平臺,規劃、基本農田、權屬界線等全部進網,真正實現了陽光行政。
『一張圖』系統對每一步操作的必要條件和權力均進行了嚴格界定,任何辦件只要一進網,就會自動通過基准線檢查,把裁量權交給系統,限制隨意性修改和辦件的自由裁量權,最大限度地避免人為乾擾,有效限制了進網辦件違規行為,使政策法規剛性化。如,把土地利用總體規劃圖和基本農田保護圖疊加到底圖中,以此為剛性條件,凡是不符合土地利用總體規劃或者佔用基本農田的,相關操作一律不被系統認可;在底圖中加入征地區片地價、補償安置標准、工業最低限價、權屬界線等控制因素,系統自動將違規數據排除在系統之外。每個審批環節必須按照法定流程進行操作,系統不允許跳過或者打亂順序。每一個審批環節的完成都是下一個審批環節運行的必要條件,每個環節的審批意見和工作效率一目了然並被系統自動記錄保存,審批進度在系統內直接反映,使程序更加嚴密,責任更加明確,運行更加透明,確保權力的陽光運行。
行政辦公網、業務審批網、無限監控網形成的三套網絡系統既提高了辦事效率,降低了行政成本,又堵住了腐敗縫隙。
行政辦公網支持九類辦公文種的編輯和幾十個通道,每年可辦理市、區縣兩級管理部門各類文件的網上報批和流轉2萬餘件。業務審批網由160臺服務器集群組合,可調控網絡資源,46套網絡業務應用系統支橕著土地、礦產資源的業務審批、登記、交易等,每年達到52萬件業務和1100億交易資金的流量。無線監控網由12臺GNSS連續運行基准站和12臺雙頻GPS車載移動基站構成,實現了對全市域的無縫覆蓋,數據處理中心與基站光纖鏈接,與移動站實時數據交互。所有行政辦公環節都在系統上進行操作,單軌運行,最終只保留一套文本資料在各區縣土地管理部門備案。大量圖件以數字信息存放在計算機中,全部組卷和審批過程都在計算機系統內運行,減少了各種紙質圖件和文件重復打印而造成的浪費,提高了辦事效率,節省了成本和時間。
利用『一張圖』系統,當事人還可以清楚地了解所辦理土地業務的合法合規性、辦理流程、審批程序以及進展情況,改變以往政府部門與當事人之間的信息不對稱所帶來的人為設障等問題,降低了社會公共服務的交易成本和監管成本,維護了當事人的合法權益。
實現了源頭監管、全覆蓋監管、環節監管和精細監管目標,降低了違規用權發生機率
經過積極的探索和實踐,天津市局『一張圖』建設取得了初步成效,實現了源頭監管、全覆蓋監管、環節監管和精細監管目標,給廉潔用權系上了『保險繩』。
實現了源頭監管。以『全國第二次土地調查』形成的全市區域1?2000大比例尺土地利用現狀、權屬和基本農田3個數據信息成果為基礎,通過影像圖、地形圖、土地利用總體規劃、基本農田、區片價五圖疊加,形成『一張圖』底圖,並按照『五統一』標准,形成統 一、即時更新底圖的網絡基礎監管應用平臺,任何操作都以底圖為基礎,違規的數據不可運行,從而達到監管前移、源頭監管的目的。
實現了全覆蓋監管。行政辦公、業務管理、無線監控三套網絡系統,支橕著從土地地類管制和征收轉用,供地、交易和網上簽約,權屬登記和耕地的佔補平衡,以及礦產管理的全過程和各個環節。內外網交互支橕的地面網格巡查系統和遙感監測系統,隨時發現和監控著全市區域土地的變化情況,實現了土地『批、供、用、補、查』全過程和業務的全覆蓋。
實現了環節監管。『一張圖』工程下的應運系統理順了『批、供、用、補、查』之間聯動關系。通過嚴格界定每步操作的條件和權限,將審批權用程序固定,每個環節的審批意見和工作效率被自動記錄保存,審批進度在系統內直接反映,使責任更加明確、運行更加透明,最大限度地限制了自由裁量權,改變了以往信息不對稱可能引發的人為設障、權力尋租等問題,降低了廉政風險。
實現了精細監管。通過系統分析功能,可全面掌握土地利用動態,及時發現苗頭性、傾向性問題,把握土地利用和土地違法的發展趨勢;通過對用地條件的分析,實現節約集約用地;通過地上巡查和遙感監測構成連動的執法體系,實現『天上看、地上查、網上管』,使違法用地早發現、早制止、早處置;通過對土地供應、收購、存量及分布狀況分析,確定土地投放量和區位,對市場實施調控;通過將完成驗收的儲備耕地信息錄入系統,批地時系統自動選擇圖斑核減,能有效避免同一塊儲備耕地被重復使用,確保耕地先補後佔、佔補平衡。
特別需要提及的是,通過『一張圖』綜合監管平臺,實現了管理職能、管理范圍、管理崗位、權力部門和廉政風險的全覆蓋,把管理部門內部掌握的大量信息變為信息公開化、透明化;把權力和責任集中在少數人手中變為權力和責任分散化、具體化;把審批人自由裁量變為網上自動辨別;把土地粗放式管理變為精細化管理;把高成本運行、低效能管理變為低成本運行、高效能管理。通過數字化、程序化、標准化操作,實現了依法辦件、合法用權、陽光操作。
『一張圖』投入運行以來,天津市局已在網上審批建設用地225個批次、4153公頃;網上解算土地執法巡查點位1827個,發現違法用地38宗、244.67畝,已全部查處。『一張圖』在國土資源精細化管理與預防腐敗方面取得明顯的效果,提高了管理效率,降低了違規用權發生機率,使國土資源管理走上了陽光規范、精細高效的快車道。
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